土地出让金审计目标

1. 土地出让金审计目标

一、土地出让金的含义

　　土地出让金是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的其他和国有土地使用权出让或变更有关的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。具体可以概况为以下几类：

　　（一）以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权的，以所确定的总成交价款为土地出让价款；

　　（二）转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设的，以按规定计算应当补缴的价款为土地出让价款；

　　（三）变现、处置、抵押划拨国有土地使用权的，以按规定计算应当补缴的价款为土地出让价款；

　　（四）土地使用期满，土地使用者需要续期的，以缴纳的续期价款为土地出让价款；

　　（五）改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件的，以按规定计算应当补缴的价款为土地出让价款。

　　然而，土地出让金并不是简单的土地价款。对于住宅等项目，采用招标、拍卖的方式，可通过市场定价，土地出让的高低与土地的用途、位置和土地出让年限紧密相关，土地出让金就是土地价款。可是，对于经济适用房、廉租房、配套房，以及开发园区等项目，往往不是依靠完全的市场调节，需要政府干预，土地出让金就带有税费的性质，就是定价。现行的土地出让金的实质，可概括为它是一个既有累计若干年的地租性质，又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。

　　二、审计土地出让金的必要性和必然性

　　“卖地”获得的土地出让金是一些地方政府经营城市的主要收益，也是地方政府预算外的最大收入来源。如何合理使用和能否合法合规使用就是一个非常关键的问题。从宏观调控上讲，土地出让金具有双重功能：一是调节土地的利用，改进和调整产业结构，制约或促进经济发展；二是作为调整市场经济关系的经济杠杆，调控如何在国家、土地所有者和土地使用者三者之间合理分配土地收益，调节市场竞争关系。同时，《土地管理法》还对土地出让金的使用范围做出了明确的规定，要求主要用于征地和拆迁补偿、土地开发、支农和保障中低收入群体住房的城市建设等。由此可见土地交易市场良性运行的重要性，但是，各地房地产开发“圈地”盛行，土地交易过程中违法、违规问题频频发生，土地出让金用于违规建设招待所等城市建设现象也越来越多，土地出让金的收支问题开始被公众关注，土地出让金审计迫在眉睫。

　　三、开展土地出让金审计的切入点

　　我认为，开展土地出让金审计，重点是要从土地相关政策入手，并结合当地土地利用总体规划开展，具体可从以下几个问题入手：

　　（一）土地出让金收支是否全额纳入预算管理

　　从2007年1月1日起，土地出让金收支要求全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。

　　（二）土地出让收入的使用是否符合有关规定土地出让收入使用范围

　　有明确的规定，主要用于征地和拆迁补偿、土地开发支出、支农支出、完善国有土地使用功能的配套设施建设支出、城市基础设施建设支出以及土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出和支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。

　　（三）土地出让收支中是否存在损失浪费、贪污腐败和国有土地资产收益流失问题

　　有的地方政府将应通过招拍挂出让的土地违规协议出让或采取先征收、再以某种理由向用地单位返还出让金或给予其他资金补助等形式为用地单位减免或变相减免出让金，或以明显低于市场交易的价格出让土地，都会造成一定程度的损失浪费，国有土地资产收益流失、滋生腐败。

　　（四）征地用地是否符合土地利用总体规划、年度计划并遵守相关审批制度

　　划拨、出让和转让土地使用权是否合法合规通过土地利用总体规划，政府将土地资源在各产业部门进行合理配置。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。因此，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。因特殊情况需要增加新增建设用地年度计划的，按规定程序报相关部门审批核定。实际新增建设用地面积超过当年下达计划的，应扣减下一年度相应的计划指标。

　　划拨、出让和转让用地，相关政策也有所规定。划拨用地主要用于国家机关、军事、城市基础设施和公益事业、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施等用地，属于无偿取得土地使用权；出让用地是目前最普遍的取得土地使用权的方式，包括协议、招标、拍卖和挂牌四种方式，协议出让没有引入充分的竞争机制，缺乏公正性，不利于公平竞争，容易滋生以权谋私、权钱交易等腐败现象；土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。

　　四、土地出让金管理方面存在的主要问题

　　地方政府在土地领域的“自由空间”，直接或间接地引发了土地违法、违规问题。目前土地出让资金管理方面主要存在以下问题：

　　（一）“以租代征”农民集体土地，擅自将农用地转为建设用地

　　“以租代征”规避了农用地转用审批和土地征收审批手续，同时，这种行为还规避了进行征地补偿安置、履行耕地占补平衡和缴纳新增建设用地土地有偿使用费的法定义务。对企业和地方政府而言，“以租代征”不需要办理用地审批手续，可以绕过农用地转用计划指标限制，快速投入项目建设。对于农民而言，通过租地每年可以领到比自己从事农业生产收入更高的租金，从而使农民更倾向于租地。但是这种行为影响了国家土地管理秩序，影响了国家“严把土地闸门”的土地调控政策的有效执行和耕地保护目标的实现，也影响了农民的长远利益和社会稳定。

　　（二）一些政府违规为拖欠出让金的用地单位发放土地使用证

　　为了吸引投资项目等原因，一些地方政府为拖欠出让金的用地单位违规发放土地使用证，以及为缴纳部分出让金的用地单位分割办理土地使用证，造成开发商只用少量资金就取得了大片土地的控制权，给开发商囤积土地提供了便利条件，不利于政府对土地市场的调控，同时还增加了银行和政府的风险。

　　（三）用“以土地换项目” 手段搞城市建设

　　从表面上看，“以土地换项目”能够加快当地基础设施建设，但其弊端很大，一是 
“以土地换项目”往往规避了招拍挂出让土地使用权而将经营性土地直接协议出让，或通过虚假招拍挂的方式出让经营性土地，不利于建立和规范正常的土地交易市场秩序。二是“以土地换项目”的方式出让的土地价格往往明显低于市场价格，造成国有土地收益流失。三是换给开发商的土地未缴纳出让金而直接换成了工程项目，造成了这部分应缴纳出让金的体外循环和固定资产投资脱离计划控制。

　　（四）部分土地出让金未做到应收尽收部分

　　本应收归政府的出让金未能做到应收尽收，主要表现为两个方面，一是减免和变相减免出让金，如有的地方政府将应通过招拍挂出让的土地违规协议出让、为用地单位减免或变相减免出让金等；有的地方在与用地单位签订出让合同后，又以政府办公会议等形式，研究决定减免出让金；有的地方采取先征收、然后再以某种理由向用地单位返还出让金或给予其他资金补助等形式变相减免出让金。二是欠征出让金，用地单位由于多种主客观原因，长期拖欠应上缴政府的出让金。

　　（五）征地补偿安置中存在的问题

　　一是拖欠、出借征地补偿费；二是欠收挪用被征地农民社会保障资金。随着各级政府对征地补偿安置问题的重视程度的提高和被征地农民维权意识的增强，大部分农民都能够拿到应得的地上附着物及青苗补偿费，被征地农村集体也能够拿到安置补助费和土地补偿费。但对于部分地方自行安排的或从安置补助费和土地补偿费中收取的被征地农民社会保障资金，由于这部分资金是集中起来后在以后的若干年逐步发放的，所以有的地方就放松了征收的力度或将已收取的资金挪用于其他用途，影响了这部分资金的足额筹集和安全使用。

　　五、产生问题的主要原因及完善措施

　　产生这些问题的主要原因是经济利益驱动。很多地方政府只考虑加快建设和发展速度，以多种土地优惠政策作为招商引资的条件，而这些优惠行为最终主要体现在供地方式和供地价格两方面。当然这其中也不排除少数人徇私舞弊、谋取私利的情况。 
如何使我国的土地管理体系规范化、合法化，这就要求土地管理部门在制度层面上建立一套“统一供应、信息公开、地价评估、集体决策”的土地市场管理制度，制定出明确的土地出让操作规程，使土地市场交易环境透明化；财政部门把土地出让金全额纳入预算，实行彻底的“收支两条线”，加大财政部门在土地管理中的话语权。促进土地有偿使用制度的推行和土地市场的健康发展，使土地管理体系随着新规定的出台和相关法规的完善呈现出“体系健全、分工明确、多部门协调”的格局。促使地方政府在土地领域的“自由空间”越来越窄，以遏制土地违法、违规问题的发生。

2. 土地出让审计方法-土地出让审计风险

 土地出让审计方法-土地出让审计风险
                       　　从近几年开展的国有土地出让专项审计中，发现其关键风险点体现在四个方面：土地供应环节、建设用地利用、土地出让金收支管理和土地收储融资。下面分别对四个方面容易出现的问题和应采取的审计方法进行探析。
        　　一、土地供应环节的风险点涉及土地审批、征用和出让。 
       　　主要问题表现为：(1)擅自突破土地利用总体规划指标、扩大范围越权审批或者巧妙采用化整为零、拆分方式审批。(2)土地征用存在少批多征、未批先征、边批边征、以租代征等违规行为。(3)未经政府批准越权划拨或协议出让土地，虚假“招拍挂”或“毛地”出让土地。(4)违规改变保障房建设用地用途、违规供应别墅或者休闲娱乐项目用地。(5)政府违规以国有土地使用权出资且不办理国有资产登记手续，低价出让土地。审计人员在审计土地供应环节时，应当以土地利用总体规划和年度用地计划为基础、以土地管理法规为标尺、以会议纪要和领导批示为参考，严格审阅土地征用、出让台账、项目立项审批档案和土地违法查处卷宗，可以从中选取出让面积大、出让金额相对较低或者工程量较大的项目结合实地核实延伸审计，从中发现土地供应环节的问题疑点线索，锁定重点目标。
        　　二、建设用地方面的风险点涉及用地审批、调整规划条件、变更用途、闲置浪费。 
       　　主要问题表现为：(1)城乡建设用地规模超过现行土地利用总体规划。(2)以预审代替审批、规避审批，未批先用、批少用多。(3)利用土地置换等手段违规批准建设用地用于房地产开发等。(4)随意改变规划条件，调整建设用地容积率。(5)批准建设事项与实际建设或使用不一致。(6)批而未用的存量土地较大，批次供地率达不到省政府规定要求等。审计人员先全面掌握城市总体规划、土地利用现状和国有建设用地供应情况表，再收集土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账、转让台账与改变规划用途和容积率等土地使用条件项目台账进行比对，选择土地用途、容积率改变较大的`项目作为调查对象，从项目审批、规划、报批卷宗资料及土地出让合同、土地使用权证、项目用地规划许可证等着手。针对问题疑点较多的项目，数理分析政府会议纪要、批办件、收发文件记录，检查是否存在行政领导插手或干预建设用地出让或项目建设情况。
        　　三、土地出让金收支管理环节的风险点涉及土地出让金征收、解缴和支出。 
       　　主要问题表现为：(1)土地出让金少征、漏征、欠征。(2)虚增、空转或者违规减免土地出让金。(3)未按规定计提农业开发资金、廉租房建设基金等专项资金。(4)土地出让金不及时、足额缴入金库，违规设立过渡户存储。(5)违规将土地出让收入用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂馆所。(6)低价、“零地价”甚至垫付土地出让金招商引资，欠缴土地出让金却发放国有土地使用证。(7)拖欠、挪用、挤占征地拆迁安置费用，编造虚假资料套取或骗取征地拆迁补偿。土地出让金审计主要审计收入规模的合理性、“收支两条线”管理原则的执行情况、减免退优惠的合规性、出让收入上缴国库的完整性和出让金支出的真实性。土地出让金收支管理审计围绕土地数量和出让金收支余金额两条线展开，摸清出让金征收总额、入库总额、分配总额、使用总额和结存状况，从中找出土地出让金收支管理漏洞。
        　　四、土地储备融资环节的风险点涉及融资真实性、成本、规模、资金使用。 
       　　主要问题表现为：(1)制作虚假的国有土地使用权证书用于抵押融资，高估地价用于贷款抵押、出资入股或炒卖土地。(2)融资期限长、费用高。(3)抵押融资规模过大、增长快，融资余额超过土地出让收入而偿还能力不足。(4)土地储备融资款项被挪作他用。土地储备融资审计可以从地籍档案和土地出让合同入手，关注抵押土地的合规性，抵押融资综合费用率的合理性，土地抵押融资资金使用是否受到监管，是否评估资金使用效益，偿还能力对抵押贷款规模有无保障。对滥用土地垄断权限融资进行无计划、高成本、高消耗、低效益投资项目建设的问题进行揭露，从而规范土地收储融资行为、降低政府债务风险。
       　　总之，只有抓住了以上四个环节，就可牢牢防控土地出让审计过程中的各种风险。同时，搞好土地出让金审计，还可以为地方财政建立基础数据库，核实未来到底有多少优质资产，资产收益率是多少，经营成本有多高，为以后财政体制改革奠定基础。还将改革现有的土地出让制度，防止地方政府寅吃卯粮，将土地配置与地方产业发展、就业、民生、资源保护挂钩，发挥土地公有制应有的优势，促进土地市场规范管理，土地出让金的取得、分配和使用必将更严格规范并接受社会监督。
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