财政转移支付制度的弊端

1. 财政转移支付制度的弊端

我国现行的财政转移支付制度，仍是一种过渡性的制度，带有较深的旧体制的烙印。在当前的转移支付体系中，税收返还占据最大的份额，但我国税收返还计算方法不尽合理，税收返还额的确定明显是以承认各地区政府既得利益为特征的，采用的是基数法，这种基数法有利于调动高财政收入地区的积极性，但是却固化了财政包干制下所形成的财力不均问题，容易导致“富者越富、穷者越穷”的马太效应。按照这个返还标准，东部发达地区得到了较多的税收返还，中西部不发达地区则返还较少，从而造成了地区间财力分配差距的扩大，转移支付的平衡功能被削弱了，不发达地区从省级一定程度上将财政困难向下层层转嫁，到乡镇一级则无法再转嫁，只好成为改革后果的最终承受者。此外，现行转移支付主要只体现在中央对省级政府的资金划拨，省以下地方政府的相关制度几乎没有建立起来，这也使转移支付制度在缩小政府间财力差距上的作用受到限制。从这两个角度看，转移支付制度的不完善，也是造成我国乡镇财政困难的重要原因。与分税制改革前相比，均衡性转移支付从无到有，比重不断提高，显示中央财政的均衡性调控能力不断增强。但是，与公共产品均等化的基本目标相比，均衡性转移支付的规范性程度和比重仍然偏低，从省以下地方基层财政来看，大多数还缺乏规范、透明的转移支付办法，相当一部分转移支付是通过纵向单一的专项补助形式进行的，专项转移支付比重较大。2000年全国县级财政获得的上级财政转移支付1181亿元中，专项转移支付达566亿元，占48%.虽然根据国际经验，专项转移支付对于实施中央政府特定政策目标、发挥中央财政宏观调控作用、引导地方合理配置资源、推动地方经济发展等方面，具有使用方向明确、见效快、便于监督等特点。但是，在中央和地方政府事权划分尚不明晰的情况下，影响了专项转移支付应有功能的充分发挥。而补助量的多少没有明确严格的事权界限和合理规范的测算标准为依据，拨款的随意性随时都在发生，最终导致一些县乡政府将过多的精力用于跑关系要钱方面，依赖补助过日子。而另一些地方县乡政府则由于转移支付不公平，挖潜增收勤俭理财的积极性受到挫伤，从而使得县乡财政困难状况不断加剧。而且，有限的转移支付资金还存在不到位和使用浪费现象。我国有五级政府，从政府职能上看中央和省级政府具有收入再分配职能，而中央与省级政府的收入再分配又无法直接针对乡镇财政进行，财力分配权与转移支付权都高高在上，这就使得基层财政既无法从财政体制本身的财力分配上获取足够多的收入，也无法通过转移支付制度获取足够多的收入。在多级政府的情况下，即使中央或省级政府有足够多的转移支付规模，在各级政府“财政自利”的影响下，也会造成更多的收入“渗漏”，资金往往在下拨过程中受到肢解。一笔专项资金拨下来之后，省、市、县各级政府都要成立专门的机构来主持资金的运作，还要配备专门人员、办公地点、交通工具和办公设备，结果最终到达乡镇政府的资金所剩无几的地步。一些财政困难的乡镇政府，为了保证公务员的开支和政府的其他支出需要，挪用专项资金的现象比较多，从而使资金的性质和用途发生变化。据调查，1997-1999年上半年，中央和地方各级政府向全国592个贫困县投入的总共488亿扶贫资金中，竟有43 43亿元的资金被不法挤占挪用。纵观世界市场经济发达国家，对转移支付资金的管理都有一套比较完善的法律、法规，例如，美国对转移支付中的政府支出责任、收入划分、转移支付规模、结算办法、甚至计算转移支付的一些技术性比例等等都用法律形式明确规定。而我国对几千亿转移支付资金的管理，却只有一个由财政部制定的行政色彩非常浓厚的部门规章性质的《过渡期财政转移支付办法》，缺乏科学确定转移支付的规定，支付的自由性和随意性非常大。

2. 财政部提出什么改革方向完善转移支付制度

按照党的十八大和十八届三中全会精神，中央财政坚持以问题为导向，注重顶层设计，分步推进转移支付制度改革，主要采取了以下措施：
（1）完善一般性转移支付增长机制。近年来，中央财政在收入增长乏力的情况下，继续加大对地方一般性转移支付力度，一般性转移支付占比由2012年的53.3%提高到2014年的58.2%。不断完善均衡性转移支付资金管理办法，研究建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，促进基本公共服务的均等化。
（2）从严控制专项转移支付项目。一方面，严格控制新设专项。原则上不再新设专项转移支付，确因经济社会发展需要新设立的专项，要求有明确的政策依据和政策目标，并报经国务院批准。另一方面，清理整合已有的专项转移支付项目。2013年下半年以来，中央财政积极清理、整合、规范专项转移支付，压减了一批专项转移支付项目，下放了一批专项转移支付项目的审批权。在安排2014年预算时，将专项转移支付项目由2013年的220个压减到150个左右，完成了政府工作报告提出的2014年减少1/3专项转移支付项目的目标。
（3）强化转移支付预算管理。加强中央与地方预算管理的衔接，提前下达转移支付预算，并督促地方及时列入年度预算。明确转移支付下达的期限，加快转移支付下达进度。推进信息公开，主动向社会公开一般性转移支付和专项转移支付的具体项目和管理办法。做好绩效评价，科学设置绩效评价机制，合理确定绩效目标，有效开展绩效评价，提高绩效评价结果的可信度，探索将绩效评价结果同预算安排有机结合。
（4）推进地方整合专项资金。经国务院同意，财政部印发了《关于黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验区涉农资金整合的意见》，将中央下达黑龙江省的77项涉农专项资金纳入整合范围，允许黑龙江省对纳入整合范围的涉农资金，在农业生产发展、农村社会发展、扶贫开发三大类资金内部，根据任务需求，适当调剂、统筹安排使用。
（5）推进转移支付依法管理。在新修订的预算法中补充了转移支付管理的诸多内容，如规定“国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标”，“市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付”，“上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外”等。在《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]71号）中，也对优化转移支付结构作了规定。

3. 如何完善我国的财政转移支付制度

国现行政府间财政转移支付制度 ,主要包括以下几种形式 :体制补助 (或上解 ) ;结算补助 (或上解 ) ;税收返还 ;专项补助 ;过渡期转移支付办法。目前 
,我国政府间财政转移支付制度存在的主要问题有 :第一 ,转移支付的目标选择不当 ,均等化功能不强 ;第二 ,财政转移支付的标准不合理 ;第三 
,对财政转移支付资金的拨付和使用缺乏有效的监督与制约机制 ;第四 ,财政转移支付制度缺乏法律基础。根据当前我国的实际情况 
,进一步完善现行政府间财政转移支付制度的基本思路是 :(1)明确财政转移支付的目标 ;(2 )实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付模式 
;(3)归并和规范现行财政转移支付形式 ;(4)以“因素法”取代传统的“基数法” ,统一和规范财政转移支付的标准 ;(5 
)建立与完善财政转移支付的评价、监督与考核机制 ;(6 )加强财政转移支付制度的法制建设。

4. 财政转移支付的现状

目前我国中央财政对地方财政的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及体制补助四种方式。其中，财力性转移支付又包括：一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助等方式。按照转移支付形式的性质划分，转移支付又可以分为以下几大类：（1）税收返还、体制补助和结算补助，这几部分是1994 年分税制财政体制改革后财政转移支付的主要组成部分，其性质是维护既得利益，是旧体制的延续，不具有均等化功能。（2）一般性转移支付，是在支付过程中按规范和均等化的原则进行，这是国际上通常称为的均衡性转移支付。（3）专项转移支付，服务于中央宏观政策目标，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，这些重点项目主要用于中西部地区。但其核定并不规范，加之往往被层层截留和被挤占、挪用，其性质属于非均等化转移支付。（4）其他转移支付，包括上述的民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等，其性质属于专项转移支付，但在一定程度上又具有均等化的性质。

5. 财政转移支付制度的分析

（一）现行政权层次构造与财政转移支付制度极不协调政府权力层次构造决定于政府职责和行政管理方式，现在的五级政府与计划经济体制下政府由上至下统管所有领域各项具体事务的要求相符。市场经济体制要求政府转变职能，淡化了自上而下的管理需求，增强了地方政府因地制宜、独立管理区域问题的必要性，密集的政权层次结构不再适应经济体制的要求。分税制财政体制改革，前提是对各级政府的事权范围的划分，事权范围决定着财政支出的范围和财政收入的划分，所以事权的划分是多级财政体制协调过程中的基础性环节。政治体制改革的滞后，各级政府的职能界定和事权划分都不明确，甚至政府职能转化尚没有实现的情况下，仅依据短期需要就进行各级政府间财权的划分，财权划分走在了事权划分的前面，主次颠倒，这一划分必然与实际需求和理论需求相左。（二）分税制的不彻底导致转移支付制度的不合理性我国的分税制虽然初步建立起了大框架，但与规范化的分税制尚有一定距离，在具体的税种划分上、地方税收体系的完善上，仍存在很多问题。在税种划分上：一是没有打破按企业隶属关系划分税种的格局，二是没有打破按行业划分税种的局面。在地方税收体系的完善上，还未形成一个稳定的地方税体系，有些应开征的税种尚未开征；由于税收体制的高度统一，地方没有税种设立权，影响了地方税收体系的建立。分税制的不彻底，影响了财力初次分配的合理化，使转移支付这种再分配包含了固有的不合理成分。（三）转移支付制度缺乏法律的支撑和保证转移支付制度作为政府间财政关系的支柱之一，是中央政府在分权性财政管理体制的基础上对地方政府实施制衡的重要财政手段，必须将其纳入法制的轨道，使其具有很高的权威性、规范性和可操作性。世界上许多国家普遍以法律形式、甚至通过宪法对有关政府间转移支付事宜做出明确规定，相比之下，目前我国尚无涉及政府间转移支付事宜的法律，现行财政转移支付制度的立法层次太低，制度的稳定性也较差、法律规定缺乏权威性。我国在1994年的《预算法》中，对中央和地方收入体制和范围划分虽做了较为明确和原则的规定，但是其法律效应有限，这使得目前的转移支付改革缺乏法律的支撑和保证，直接影响了转移支付制度效应的充分发挥。转移支付法制化是市场经济比较发达地区转移支付的重要特征，只有实现转移支付法制化才能够真正实现转移支付规范化、公平化、透明化。

6. 财政转移支付的形式

转移支付的模式主要有三种，一是自上而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵向与横向转移的混合。中央对地方转移支付由财力性转移支付和专项转移支付构成。财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排。财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付等。专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需按规定用途使用。专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。2009年起，进一步规范财政转移支付制度。将中央对地方的转移支付，简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。一般性转移支付，主要是中央对地方的财力补助，不指定用途，地方可自主安排支出；而专项转移支付，主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金。为缩小地区间财力差距，逐步实现基本公共服务均等化，中央财政设立均衡性转移支付，包含在一般性转移支付中，不规定具体用途，由接受补助的省级政府根据本地实际情况统筹安排。

7. 转移支付的制度完善

转移支付（transfer），原意是指“转移”、“转账”。狭义的转移支付是指上级政府的财政收入转做下级政府的收入来源以支付本级支出；广义的转移支付不仅包括上级政府对下级政府的收入转移，也包括下级政府的收入向上级的转移。我们常说的转移支付一般是狭义的。目前，转移支付数额在一些西方国家的中央（联邦）财政支出中占有相当大的比重，如日本的转移支付支出约占全国财力的一半，美国为20%。转移支付已成为市场经济比较发达的国家处理中央与地方政府之间财政关系的普遍做法和基本方式。从现代财政的发展趋势来看，转移支付制度已成为分税制财政体制的重要配套政策，这可在世界上分税制较成熟的国家里找到大量的例证。在中国建立社会主义市场经济体制中，随着1994年分税制财政体制的实施，与之相配套的转移支付制度尚有许多不完善的地方，这与系统规范的转移支付相比还存在着较大的差距，难以有效发挥财政调节作用。因此，立足中国国情，借鉴国外经验，建立适合中国国情的完善的转移支付制度已经十分迫切。一　立足中国国情，确定完善目标及其基本原则（一）中国完善转移支付制度的国情基础。一个完善的转移支付制度必须建立在发达的市场经济条件下，但是，中国在财政经济体制、经济发展水平、财力状况、地区间差异状况等方面与发达的市场经济国家相比还有一定差距。中国在完善转移支付的外部条件方面所具有的国情特点表现为：1.中国政府职能范围和承担事权的特殊性。首先，中国是单一制国家，与实行联邦制的国家相比，中央政府的职权要比地方政府大得多，以体现中央的集权领导，所承担的事权以及相应分配的财力所占比重也要高于联邦制国家，加之中国人口众多，地域辽阔，更要强调中央的集权领导。在政权的级别设置上分为五级财政，多于大多数国家的三级财政。因此，在转移支付的设置上，除了要处理好中央对省级转移支付这一主导环节，还要充分考虑到省以下各级政府之间的转移支付制度的建立。其次，从中国政府的活动范围来看，由于中国是社会主义国家，除了承担社会公共事业的管理、全国基础性设施建设以外，还要承担国有资产管理任务，即政府兼有行政管理职能、经济管理职能以及国有资产管理职能。为了确保政府充分发挥各项职能，必须保证具有充分的财力以使政府的各项方针政策得以顺利实施，否则，离开财力空谈政府职能是行不通的。2.中国地区发展的不平衡特点。中国作为一个多民族的国家，各地区自然条件差异很大，经济发展水平很不均衡，公共服务水平也有很大差距，并且这个差距有继续扩大的趋势。按人文发展这一综合指标来衡量，中国是目前世界上地区之间差距较大的四个国家之一，省际之间人均财政收入高低相距10倍，人均财政收入高低分布与经济实力的梯度相吻合，因而地方政府之间的行政能力、公共服务水平也相应存在明显差异，因此缓解地区差距尤其是增加对中西部地区的财政支持，是对转移支付制度提出的现实需求。3.中国尚属不发达国家，财政收入的有限性制约着转移支付的可动用资金。近几年中国经济实力虽有所增强，基本上解决了12亿人的温饱问题，但由于人口基数较大，工业化程度较低等原因，中国人均财力仍属于低收入国家。从国际比较中看出，中国财政规模较小，从两个比重分析，财政收入占GDP的比重平均只相当于世界平均水平的1/3，中央财政收入占财政总收入的比重1990年以来平均为40%，与世界上大多数国家的60%相差甚远，财政收入水平的低下导致中国连年赤字，严重影响财政职能作用的充分发挥，长此以往，将给转移支付带来掣肘。4.地方政府既得利益刚性较强，调整难度大。中国现阶段地方政府负担着地方社会的管理，承办地方社会公共事业保障、地方社会福利和地区社会经济发展等项职能，同时兼有辖区内相当庞大的国有资产所有者职能，这样的双重职能往往使地方政府成为该行政辖区的公共利益主体。我们必须正视地方政府为维护这种共同利益主体所做的努力，扼制它是不现实也是不明智的。因此在建立转移支付时，必须维护地方政府发展的积极性对经济的正面影响，不能简单否认地方既得利益。如果忽视它，转移支付制度的完善就会扭曲走样，对国家政策的实施就会形成种种阻力。5.转移支付配套体制的不完善。中国政府职能尚未转变，法制建设尚未完备，财政体制尚未理顺，具体表现为中央、地方财权与事权分配界线不够清晰，税收分配没有真正做到合理化、正常化，直接影响到转移支付的公开、公正、规范。因此，不能否认中国转移支付制度的建立与完善正处于与各项政治经济体制的建立与完善的同步进行中。（二）确立转移支付的完善目标及其原则。1.转移支付所追求的目标是实现地方政府公共服务能力或水平的均衡。纵观世界各国，这种均衡的实现只是各地政府的基本行政能力大体一致，世界上转移支付相当发达完善的日本、澳大利亚也没有实现完全等同。从中国现实情况来看，由于社会公共服务能力高低悬殊，我们只能将实现社会公共服务均等化作为远期目标。目前，转移支付的目标应为逐步调整各地区之间的横向不平衡、缩小地区间经济发展的差距，促进区域间的均衡发展。重点用于经济欠发达省份，能源、交通、环保等基础设施以及教育、科技、医疗、就业培训等社会保障事业。在均衡目标的实现上应分三步走：初始阶段，除了国防费用、行政经费、教育经费等少数项目达到均等化标准之外，其他公共服务开支均应达到较低标准；第二阶段，将公共服务开支均等化的项目逐渐扩大到科技、卫生、社会保障等开支；第三阶段，实现全部公共开支项目达到全国的均等标准。2.转移支付制度的完善原则。（1）公平优先、兼顾效率原则。针对中国地区间财政能力、 公共服务水平差距大的特点，在完善转移支付的过程中应公平优先。因为转移支付作为政府的调控手段，本身就是用来弥补市场缺陷，解决社会公平，加之中国面临不断扩大的地区差距，公平优先是我们的首要选择。为遵循这一原则，我们在确定转移支付资金的分配规模上，应坚持与地方财政需要成正相关关系，与财政能力成负相关关系。在转移支付结构安排上要突出强调一般性转移支付，主要解决地方财力的总量不足，同时辅之与专项补助以兼顾效率。另外，在力求缩小地方差距的前提下不能忽视效率，使转移支付制度既要保证中央和地方责权利上的合理划分，又要充分调动地方的积极性，避免绝对的公平，使经济效率高的省份能获得更多的转移支付资金。（2）规范化、法制化原则。规范化是转移支付制度本身的客观要求，没有规范化就谈不上是正规的转移支付。中国现行过渡的转移支付制度中的基数法，积累了多年的人为核定的数字，离客观性的基本要求相差甚远。规范化要求转移支付的计算方法以法律形式确定，一经确定不能随意更改，规范化还要求在转移支付的实施过程中力求客观，排除任何人为因素的影响，同时还要求转移支付的有关数字必须精心设计、反复测算、真实可靠。转移支付的规范化还要以法律做保证，将其作为财政体制的一部分，形成财政法规的一种，全国上下必须严格执行、严格遵循法定审批程序，严格排除中国现行转移支付中广泛存在的随意性。（3）完善转移支付的渐进性原则。中国在完善转移支付的进程中应分步制定实施办法，分阶段确立完善目标。在实施步骤上，中国的各项改革一般遵循渐进式原则，即从初始阶段与原有体制的衔接经过过渡阶段直至打破原有格局真正形成全新的体制。因此，转移支付制度的完善过程也应遵循这种渐进性，在转移支付制度的总体目标设定、规模的确立、计算方法的采用等方面，都要尽量体现这种渐进性。二　完善中国转移支付制度的外部条件完善转移支付制度不仅仅是财政分配本身的问题，它离不开必要的财力支撑和政治经济体制支撑，否则，只能空谈转移支付。针对中国财力不足，政府职能界线界定不清等情况，完善转移支付就应从此入手，尽量给转移支付的完善创造适宜的政治经济环境。（一）挖掘财源、适度提高“二个比重”。从国外经验中我们得知，国际上实行规范转移支付制度国家的财政收入占国民生产总值的比重，特别是中央财政收入占全部财政收入的比重都较高，从而对转移支付制度的实施奠定了基础。从中国财力不足的状况看，很难对转移支付制度的实施提供充足的经济条件。因此，“二个比重”的提高直接决定着中国转移支付的前途和命运。所以，我们应加大改革力度，提高政府的可支配财力。目前，在税收制度不能做大的变动、税源不能整体提高的前提下，我们应从三方面挖掘财源：一是加强税收征管，堵塞偷逃税款的漏洞；二是加快国有企业改革，改变目前国有企业经济效益差的现状，将企业真正推向市场，提高企业经济效益，从根本上培植财源；三是将分散于地方的预算外资金纳入预算内管理，使地方、部门、单位自行支配的财力为国家集中财力。如果这一转换顺利完成，中国将增加一笔相当可观的财力，从而改变藏富于地方的现状。（二）科学划分事权是建立科学的、规范的转移支付制度的前提条件。加快政府职能的改革，改革过去传统体制下政府包揽一切的做法，减少政府对企业的干预，政府将主要职能放到提供公共服务上来，运用分配手段强化公共投资，为企业竞争创造公平的竞争环境。在事权的具体划分上应遵循以下原则：其一，统一领导、分级管理原则。在单一制国家的前提下，必须强调中央的统一领导，保证各项方针政策的贯彻实施，体现中央的宏观调控能力，协调重大比例关系。同时，针对中国的国情特点，因地制宜发挥地区优势，实行分级管理。其二，财权与事权相对应，一级事权必须有一级财权作保证。在此原则下，中央政府的主要职责是保证和维护国家政治、经济、社会的整体协调和稳定发展，负责涉及全国资源、基础设施的开发建设、管理和维护，掌握对经济的宏观调控权，对国有资产的管理权。在事权清晰的基础上，中央财政就要承担国家安全、外交、中央国家机关运行所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方政府的主要职责是保证中央政府政令畅通，贯彻执行中央政府的一系列宏观调控政策，支持一定时期内该地区经济、科技、社会事业发展的重点，协调基层政府之间的社会经济关系。同样道理，地方政府相应地承担该地区政府机关运转所需经费，负责该地区经济事业发展所需支出。（三）加快完善中国转移支付实施的配套改革。转移支付的完善进程依赖于相应配套改革的步伐。在分税制改革上，中国的分税制虽然初步建立起了大体框架，但距规范的分税制还有一定距离，除了上述提到由于政府事权界定不清而产生的财力分配不清外，在具体的税种划分上、地方税收体系的完善上，仍存在很多问题。在税种划分方面主要存在问题表现在：一是没有打破按企业隶属关系划分税种的格局，如企业所得税的划分是将中央企业的所得税作为中央税，而地方所属企业作为地方税；二是没有打破按行业划分税种的局面。国家垄断性行业的营业税，如铁道部、银行总行的营业税仍归为中央税，使营业税不能彻底成为地方税的来源。在地方税收体系的建立方面，主要是还未形成一个稳定的地方税体系，除了上述应划给地方的税种没有给地方之外，有些应开征的税种尚未开征，如遗产税、证券交易税等。这种不彻底的分税制不但不符合政企分开的内在要求，影响财力分配的合理化，更使转移支付建立在不规范的初次分配基础之上，使转移支付这种再分配里面包含着固有的不合理成份。针对以上问题，分税制的进一步完善应将重点放在税种的进一步划分上，即将有利于中央集中财力、有利于中央实施宏观调控的税种，如消费税、关税继续划为中央税之外，将营业税、资源税等与地方经济发展密切相关的税种真正、彻底地划归地方。除继续将增值税作为共享税之外，取消按企业隶属关系划分企业所得税的办法，将企业所得税作为共享税。另外，还要进一步完善地方税体系，加快开征遗产税、社会保障税等以开辟地方财源，培植地方经济增长点。总之，将中国分税制纳入规范化轨道，不但有利于稳定政府间财政分配关系，也为规范中国转移支付铺平了道路。加快改革中国预算体制是转移支付完善的又一配套改革。在预算体制的改革上，一是要加快推广复式预算。中国目前的复式预算中，预算支出科目的设置虽然按具体用途分类，但设置不尽科学，科目之间互有交叉，没能体现政府职能分工的明确化。而复式预算将财政支出按经济性质编列，按经常性支出与建设性支出分列二个预算，避免相互交叉，更能体现政府职能分工，进一步将财政分配科学化、规范化。只有在此基础上，中国转移支付才能真正走上正轨。二是要尽快实行零基预算编制方法，取消以往编制预算的基数法，将以往年度的收支因素排除在新的年度预算之外，这样，有利于按现行影响因素来编制预算，而转移支付的核定正是要求建立在这样一个公平客观的基础之上。三　现行转移支付制度的具体完善措施在创造完善转移支付外部环境的基础上，更重要的还是从转移支付本身入手，从其具体模式、规模的确定上，从结构的安排上，从转移支付资金的具体测算上以及资金的管理上进行系统的安排。（一）首先要改革中国现有的转移支付模式，实行以纵向转移为主，纵横交错的转移支付模式。政府之间的转移支付就其实质而言，是各地区间横向的财力再分配关系，即经济上较发达的地区把政府组织的部分收入转移给经济发展较落后的地区。但是，由于这种财力再分配行为不是各地区政府之间的自发的授受关系，而是表现为国家意志，所以没有任何一个国家的政府转移支付制度采取单一的各地区政府之间财力的平行转移。根据国际上的经验，政府间转移支付的模式有两种：一种是单一的自上而下的纵向财政平衡，即上级政府通过特定的财政体制把各地区所创造的财力数量不等地集中起来，再根据各地区财政收支平稳状况和实施宏观调控政策的需要，将集中起来的部分财政收入不等地分配给各地区，以此实现各地区间的财力配置的相互均等。实际上，中国长期以来就是通过这种方式实施政府间转移支付的。而且，目前世界上多数国家的政府间转移支付也都是采取这种方式进行的，区别在于中国以往实行的单一纵向的转移支付制度缺乏必要的法律规范，透明度较低、稳定性差，而其他国家则将其法制化了。另一种方式是以纵向为主、纵横交错的财政平衡，即对于政府间的转移支付，中央不仅统一立法，并且直接通过特定手段进行转移支付，但同时又负责组织地区之间的直接转移支付。其中纵向的转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，横向的转移支付则主要用于财政落后地区公共开支不足问题。中国应将现有单一纵向转移模式改为以纵向为主，纵横交错的模式。在这种模式下，中央政府支持地方政府参与部分转移支付，贡献省按依法计算的结果向接受援助的地方政府直接划拨资金，增加了地区之间的相互支援，也就是将过去的“暗补”改为“明补”，不但激励了富省也鞭策了穷省，更符合中国地区之间差距较大的国情特点。其操作方式的初步设想为：第一步，按人均财政能力划分五个档次：即超过平均数1%～3%、超过3%～6%、超过6%～9%、超过9%～15%、超过15 %以上五级；第二步，确定富省的贡献数，即按上述五级依次确定，将超过平均数的20%、30%、40%、50%、60%贡献给穷省。为体现计算上的进一步合理，可以采取超额累进计算方法。（二）适度提高转移支付资金的规模。转移支付规模是指上级政府可以用做转移支付的资金占其可控范围内的全部政府财力的比重，其大小反映了上级政府均衡各地财政支出水平的资金拨付能力。一般来说，在各地由收入能力引起的支出水平相差悬殊的情况下，上级政府所集中用于转移支付的财力越充足，就越能充分发挥均衡和调控作用，但并不是说规模越大越好，这里有一个适度问题。如果转移支付规模太小，一是不能较好地保证中央的宏观调控，二是似乎不值得为此建立一个成本较高的、规范的转移支付体系；如果规模太大，又要影响到地方发展的积极性和自主性。一般说来，转移支付的规模一方面取决于政府间财力划分的纵向非均衡程度、各地区经济发展的非均衡程度以及区域公共服务的受益溢出程度，另一方面，取决于政府间财力的初次分配状况，其中主要问题是中央政府的可控财力程度。中国现阶段影响转移支付规模的因素众多，并且影响其增加与减少的因素并存：首先，中国属于单一的中央集权制国家，要求中央政府财力很多；其次，中国在存在固有的纵向不平衡的同时，横向地区经济差距很大；再次，中国当前“二个比重”降低，中央可控财力不足，加之地方利益的刚性等等。综合影响到转移支付规模的确定上也要坚持适度的原则，既要确保中央政府有能力资助贫困地区和少数民族地区，以及这些地区的各项基本公共服务达到基本水平，又要防止规模过大影响地区发展经济的积极性。转移支付规模的测定应以中国近期转移支付目标为依据，首先在最基本、最必要的项目上如行政、国防、教育开支上达到大体均衡，然后逐步扩大其范围，相应扩大转移支付规模。根据以往的数字，1990年～1993年转移支付占全国财政支出不足20%，占中央财政支出40%以下，1994年分别为41.24%和57.66%，1995年为37.14%和55.46%，1996年为35.98%和54.76%。在分析以往年度转移支付数字的基础上，考虑到中国目前税种划分只能结构性调整，总体税负不能有大的提高，但预算外资金纳入预算内管理将会使财政收入占GDP的比重大幅度提高， 加之随着国有企业内在活力的开发，经济效益的不断提高，新增财力的不断增加，“九五”期间，转移支付可望由目前转移支付占财政支出的40%，占中央财政支出的55%，分别提高到45%和60%，当然，这也需要一个渐进的过程。在调整“二个比重”的过程中应以增量调整为主，适当照顾地方经济利益。（三）在转移支付资金的结构安排上要以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。参照国际惯例，立足中国国情，在“公平优先、兼顾效率”的原则指导下，中国目前的转移支付应以一般性补助为主，专项补助为辅。因为，一般性补助没有给地方政府规定资金的具体使用方向，只是成为政府财力的一种补充，下级政府对这项资金有较大的支配权，主要目的是用来平衡地方预算，满足地方履行职能的基本开支需要，使地方达到起码的公共服务水平。因此，一般性转移支付更能体现公平。与一般性转移支付不同，专项转移支付由于规定了转移支付资金的使用用途，有的甚至附带一些条件，下级政府只能在规定项目中使用转移支付资金，因此，专项转移支付更能体现上级政府的政策意图，贯彻产业政策，更有效地配置资源，保证经济高效运行，因此，更能体现效率原则。由于一般性补助没有具体使用用途，操作的关键在于如何分配。中国目前应采用国际上广泛采用的规范的“因素法”计算收支差额进行补助。至于专项补助，我们应在现有转移支付种类的基础上对其重新进行分类：第一类，中央委托事务拨款。该类专项转移支付的拨款依据是按政府间事权的划分，应由中央政府承担的事务由地方来承办，对所发生的支出由中央政府按支出需要核拨给该类事务实际发生地的地方政府；第二类，中央负担事务专项补助。与第一类不同的是，该类补助是针对那些由中央政府与地方政府共同负责、共同出资的支出项目，可按中央应分担的份额进行拨付；第三类，鼓励性或资助性专项补助。即依据产业政策、民族政策等社会经济政策，对于符合政策目标的地方政府行为从财力上给予有条件的支持；第四类，区域开发或特殊政策目的的专项补助；第五类，特别专项补助。对于一些突发事件以及由于不可控的因素引发的政府支出，如自然灾害救济、战后恢复等。由于专项补助的多样化、复杂化，暂不宜采用因素分析法，而应采取按实际需求数，采取目标管理方法，将“成本——效益”分析方法纳入项目的效益评估之中，以加强对该项支出的监控，提高其使用效率。（四）完善转移支付的关键在于尽快扩大采用“因素法”的应用范围。采用“因素法”是规范转移支付的主要标志，是世界各国经过多年探索得出的共同经验，当然也应是中国完善转移支付的首要步骤和改革关键。中国现在的“过渡时期转移支付办法”只用于少数项目如少数民族地区和落后地区补助，而且其数额不足以改善中国现有的转移支付的非正规现状。中国目前应将这种方法扩大到一些已具备采用此方法的支出项目上，如行政、国防、文教等项目。因素法的关键在于计算模式的确立和因素的选择。首先，确立转移支付的基本计算模式。目前，国际上广泛采用的有两种类型：一是“收入能力均衡拨款型”，即通过计算标准收入来确定中央对各地区的均衡拨款。这种方式只反映收入不反映公共支出差异，因此，无法适应中国地区差异较大的现状。二是“收入能力——支出需求均衡拨款型”，即通过计算各地的理论收入能力和标准支出需求来确定转移支付数额。这种方式较适合中国，但它需要的前提条件较多，如基础数据的完整与准确，繁重的测算工作等等。鉴于中国事权尚未真正分开，基础数据建立不足，我们应在现有基础上，选择适合中国国情的“有限的收入——支出型”。“有限”是指对标准支出需求的测算是有限的，其均衡项目只能包括那些最基本的、最必要的服务项目，以后逐步扩大其均衡范围。在收入能力测算上，测算各项税收和收费的标准收入能力，为了将有限的标准支出需求与全部理论收入能力相对应，需要按有限的支出项目占全部财政支出的比例来确定有限的理论收入占全部财政收入的比重。其次，选择影响收支的若干因素。因素的选择直接关系到标准收支的确立，如果选择不合理就会导致转移支付的扭曲。因此，因素的选择必须遵循客观、公平、效率三原则：所谓客观就是要求因素的界定不受或少受主观意志的影响；所谓公平即因此对各地都是平等的；所谓效率即能调动地方政府增收节支的积极性。根据以上原则，影响财政收支的因素一般应为：第一，人口因素，这是第一考虑因素。人口又可以细分为总人口和相对人口两大类。一般而言，总人口越多的地方，政府为之提供的转移支付就越多。而使用相对人口因素更能使转移支付的确立趋于科学合理。第二，人均国民生产总值和人均财政收入。它们是反映地区经济发展状况和公共服务水平的重要参数，而转移支付的目标又是确保国家公共服务的最基本标准，因此该参数较低的地区需要中央给予较大的财力支持。第三，自然因素，包括土地面积、地理位置、气候、资源、交通运输等。这些自然条件直接影响着政府支出成本的高低，如高寒地区取暖支出就越多；土地面积越大，需要投资保护及待开发的区域也就越大，政府的经济开发支出也就越大。第四，特殊因素，包括少数民族人口、贫困县和贫困人口等。中国目前应在以上几类因素中选择出与中国已确定的有限支出项目呈强相关的因素，一般认为有五大因素：人口、行政事业单位职工人数、地域面积、少数民族人口比例、人均GDP.在以上测算模式、影响因素确定的基础上测算理论收入能力与标准支出及其转移支付数额。1.收入能力的测算。即在计算各地同等的征收努力程度下应取得的财政收入。其方法是按各种税的税基计算方法先找出可以作为税基的数据（如资源税的资源产量）分别以每种税的税基乘以标准税率，得出各种税应得的收入。对那些目前缺乏税基的统计数据的税种暂按全国地方平均财政收入占GDP的比重计算， 然后加总即该地区的理论财政收入能力。2.标准支出的测算。根据上述与财政支出强相关的五大因素，在全国人均财政支出水平的基础上，按各地区测算出的有关系数调整出有限的标准支出。3.最后，在“有限的收入——支出”模式下，为与有限的支出基础上相对应，按有限支出占全部财政支出的比例，将理论收入折合成有限的理论收入，二者之差即转移支付的确定依据，如收入大于支出即转出地区，如收入小于支出则为接受补助地区。（五）强化转移支付的法制管理，是完善转移支付的重要保证。力求转移支付的规范化、公平化、透明化必须强化转移支付的各项管理，使其走向法制化是中国目前的必经之路。首先，必须加强转移支付的立法工作。转移支付制度是一项涉及面广、政策性强、影响因素复杂的系统工程。只有以法律形式加以规范才能更好地发挥其调控作用。我们可以借鉴国外的成功经验，来制定《转移支付法》。通过法律形式将转移支付的原则、形式、目标等规定下来，同时编制转移支付预算，建立完整的预算司法程序，经人大批准后执行。其次，设立专门的机构负责转移支付工作，如澳大利亚的“联邦拨款委员会”、英国的“环境部”等。国外经验表明：建立类似机构一方面可以对转移支付产生一定的制衡作用，以确保转移支付的公正、合理；另一方面建立这样一个机构可以在地方政府与中央政府之间设立一个“缓冲区”。就中国国情而言，应建立一个专门委员会，隶属于全国人大财经委员会，委员会的重点放在技术问题的解决上，如制定客观的测算方法，审查、研究转移支付的规模，监督制约转移支付的使用，这样既能体现转移支付的权威性，又能体现其客观性。

8. 财政转移支付制度的作用

第一，合理的财政转移支付制度可以有效地抑制日趋扩大的区域经济发展差距，缓解“公平与效率”之间的矛盾。合理的转移支付制度是实现社会公平的重要手段。实现社会公平是财政分配的重要职能。公平不仅仅指个人收入方面的公平，还包括在享受政府提供的各项公共服务方面的平等权力，如义务教育、公共交通服务、基础设施等。这些服务如果只靠当地政府来解决，或者在财政体制中缺乏这种社会公平的机制，就必然出现区域之间经济发展的巨大差距。要很好地解决社会公平的问题，必须有合理的转移支付制度，建立一种富裕地区援助贫困地区的长期稳定的机制，实现我国各区域人民在享受公共服务方面的大体平等。第二，合理的财政转移支付制度，有利于强化中央财政的宏观调控能力。对中央财政来说，可以通过长期努力多集中一些财政收入，提高中央政府对区域发展经济的宏观调控能力，并通过对地方政府不同形式的补助，贯彻中央政府宏观调控的政策意图，增强财政资金的边际使用效益，促进资源的有效配置。通过建立合理的财政转移支付制度，更可以使中央财政从与各省博弈中解脱出来，集中精力提高管理水平，加强宏观调控。对地方财政来说，可以在划清各级政府的财权和事权的基础上，通过分级财政的转移支付，弥补贫穷地区由于财力不足所带来的财政功能不足的缺陷，并使经济相对发达的地方得到更多的发展空间和更好的发展环境。如果没有这样的转移支付，落后区域永远是发展不起来的。第三，合理的财政转移支付制度能够正确调动地方政府增收节支的积极性，促使地方经济走向良性循环。由于缺乏规范的转移支付的办法，地方政府往往将精力和时间放在同中央财政的讨价还价、以及在“关键时候”采取不正当手段如突击支出或突击收税等方面，而懒于发展区域经济。这些不正常的增收和多支，不仅造成中央有限的财政资源的极大浪费，而且导致了政府行为的错位，给市场发出错误的信息，使供求平衡产生波动。在税收方面长期存在的政出多门、随意减免、乱开税法口子的混乱现象，与此有着密切的关系。有些区域将相当一部分精力用在与其他区域攀比，以及“跑部向钱”上面，而且确实得到了实惠。这种现象很不利于调动地方政府发展区域经济的积极性。合理的转移支付制度可以有效地克服以上弊端，使地方政府能够更好地发挥自己应有的职能，优化财政支出结构，提高财政资金的使用效益，有利于严肃税法，提高税收的征收管理水平，真正为企业创造公平竞争的良好环境，从而配合中央政府缩小区域经济发展差距。显然，合理的财政转移支付制度对促进落后区域经济发展，缩小与发达区域的经济发展差距具有十分重要的作用。