矿产资源开发生态补偿机制如何建立？

1. 矿产资源开发生态补偿机制如何建立？

矿产资源的开发和利用尤如一把双刃剑，在对经济发展起到巨大推动作用的同时，也对生态环境造成了不同程度的影响和破坏。 矿产资源生态补偿是指对矿产资源开发过程中造成的生态破坏进行赔偿和对生态环境进行治理恢复。完善的矿产资源生态补偿制度能够有效减少和遏制矿产资源开发利用过程中对环境的破坏。然而，我国矿产资源生态补偿虽已开展多年，却进展缓慢。 目前，我国矿山环境治理面临的问题包括矿山复垦率低，环境治理未纳入企业职责范围；矿产资源生态补偿没有形成真正的法律制度；资金筹措欠缺良性运行机制，专项资金来源单一；环境治理和生态恢复所需资金没有纳入补偿费支出范围，且征收标准低；专项资金无法满足生态修复实际需求等。 对于如何建立矿产资源开发生态补偿机制以及如何改变矿产资源生态补偿步履蹒跚局面，中国矿业大学（北京）教授胡振琪认为，随着《生态补偿条例》立法的启动，我国应当加快在矿产资源生态补偿领域立法和政策的统一。以《生态补偿条例》为核心，建立健全配套的法规体系。国家层面应分别制定《矿产资源生态补偿保证金管理办法》等单行立法及实施细则，地方也要结合各地的实际情况具体制定各地的实施办法，以使生态补偿实践有充分的法律依据。 同时，由于我国行政管理机构设置中存在的按资源要素分工的部门管理模式，强化部门利益、弱化统一监管很容易出现部门分割，难以形成一个有机联系的整体，因此必须建立符合我国国情的矿山环境治理与生态恢复行政部门间的协调机制。 我国资源开发的历史特点决定了矿山生态环境的破坏既有历史的“旧账”，又有不断产生的“新账”。过去，矿山企业开采的利润都上缴国家，企业只负责生产。因此，过去企业产生的生态损害“旧账”要企业自己背负显然是不合理的。 胡振琪认为，过去计划经济条件下产生的矿山生态损害应由国家作为补偿者承担补偿与修复责任。可以通过设立“废弃矿山生态恢复治理基金”，逐步恢复治理过去计划经济条件下产生的矿山生态损害，实现对过去生态损害“旧账”的补偿与修复。基金的主要来源之一是向正在生产的矿山企业征收废弃矿山生态补偿费。根据相关研究，生态补偿费的标准应为吨矿售价的1％以下，其实质是由生产矿山主为当代和祖辈矿业开采所造成的生态损害历史“旧账”给予一定补偿或义务性赞助。同时，改革现行的矿山企业成本核算体制，将矿山企业的生态环境补偿与修复费用纳入矿山企业成本。在现行的矿山企业成本核算体制中，矿山企业的生态环境补偿与修复费没有纳入矿山企业成本，企业对破坏生态环境的恢复治理成本没有内部化，不利于调动矿山企业的积极性，也不利于促进矿区生态环境的修复，应进行改革。 我国矿山多数位于偏僻山区，地理位置远离经济发展中心，整治出的土地商业价值相对不大。一些专家认为，为克服这一矛盾，可以考虑将矿山复垦与效益较高的建筑用地复垦或工业用地复垦进行同步销售，使复垦后开发土地的收益能够弥补矿山复垦的亏损。也就是探索矿山治理项目的资源化和市场化途径，建立煤矿区复垦和高效益复垦同步销售机制。

2. 矿产资源开发利用生态补偿机制与政策研究

从生态补偿的历史来看,西方国家生态问题凸显较早,它们是生态补偿制度的探索者。如果从20世纪20年代爱尔兰运用分期付款方式对私有林地进行补助算起,生态补偿在西方国家已实行了80余年。此后,美国、德国、日本等国根据各自面临的具体问题也开始了多方面的探索,初步建立了生态补偿的制度框架,形成了以生态税收、市场交易、转移支付、慈善捐赠、产品生态认证等多种手段支撑起来的较为完整的框架体系。一些发展中国家,如哥斯达黎加、印度、巴西等国,也开始了自己颇具特色的探索。
美国首先通过法律手段为制定矿区生态补偿政策提供依据。在1920年,美国出台《矿山租赁法》明确要求保护土地和自然环境。1977年,美国国会通过并颁布第一部全国性的矿区生态环境修复法规《露天采矿管理与(环境)修复法》。美国一些地区在制定有关政策法规时注意到,单独采用收费手段并不总是有效的,需要与其他手段结合起来使用。[15]德国对矿山开采带来的生态环境破坏问题重视很早。除了税收以外,德国法律也利用“费”等方式来解决自然资源开发带来的环境与生态问题[16]。联邦矿山法对矿山的开采则严加限制,要矿产资源开采企业对矿山复垦作出保证。矿山法规定:矿业主必须对矿区复垦提出具体可靠的措施,预留足够的复垦专项资金,一般约占企业年利润的3%;必须对因开矿所占用的森林、草地进行异地等面积的恢复。
我国从20世纪80年代中期开始探索实施矿产资源开发生态补偿方面的理论与实践,虽然当时没有专门的矿产资源生态补偿政策法规,但有关矿产资源综合利用和环境治理的要求在一些政策法规有所体现[17]。到20世纪90年代中期,开始对矿产资源开发征收矿产资源税,用以调节资源开发中的级差收入,促进资源合理开发利用。1994年又开征了矿产资源补偿费,目的是保障和促进矿产资源的勘察、保护与合理开发,维护国家对矿产资源的财产权益。尽管国家和地方有将补偿费用于治理和恢复矿产资源开发过程中的生态环境破坏的情况,但在政策设计上却没有考虑矿产资源开发的生态补偿问题[18]。1997年实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》对矿山开发中的水土保持、土地复垦和环境保护作出了规定,要求不能履行水土保持、土地复垦和环境保护责任的采矿人,应向有关部门缴纳履行上述责任所需的费用,即矿山开发的押金制度。这一政策理念,符合矿产资源开发生态补偿机制的内涵[19]。
2005年8月,《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发〔2005〕28号)中提出探索建立矿山生态环境恢复机制,要求地方各级人民政府应对本地矿区生态环境进行监督管理,明确治理责任,保证治理资金和治理措施落实到位[20]。新建和已投产矿山企业要制定矿山生态环境保护与综合治理方案,报经主管部门审批后实施。对废弃矿山和老矿山的生态环境恢复与治理,按照“谁投资、谁受益”的原则,积极探索通过市场机制多渠道融资方式,加快治理与恢复的进程。财政部、国土资源部等部门应尽快制定矿山生态环境恢复的经济政策,积极推进矿山生态环境恢复保证金制度等生态环境恢复补偿机制。
我国一方面通过立法来规范资源环境管理、保护、治理费用的使用,另一方面通过财税政策建立生态资源保护专项基金,国家财政通过设立国土资源大调查等各类专项资金,加大对基础性、公益性和战略性矿产资源的勘察投入,支持矿产资源保护和矿山环境治理[21];制定了矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款的征收使用管理办法,研究出台了一系列税收政策,如对部分资源综合利用产品实行增值税优惠政策,调整了包括煤炭在内的部分资源性产品的资源税税额标准等。在立法方面,我国已经逐步确立了土地利用规划、环境影响评价、环保“三同时”勘探权和采矿权许可证制度、限期治理等法律制度。在已经出台的《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国环境保护法》及《土地复垦规定》中都对矿产资源综合利用和矿山环境治理提出了要求。正在制定的《矿产资源保护条例》,强调了矿产资源综合利用和矿山环境治理的内容,提出了实行矿山环境影响评估制度和矿山环境恢复保证金制度。
在国家政策法规的指引下,各省市如广东、黑龙江、辽宁、河北、云南、四川等纷纷颁布实施了矿山生态环境保护的地方性法规[22]。1993~2002年,全国已有17个地方不同程度地开展了生态补偿费征收工作,并分别制定了相关管理办法。黑龙江省研究制定了科学的矿产资源开发生态补偿标准体系,要求各地环保部门结合本地实际研究制定和完善矿山环境治理、生态恢复标准,科学评估矿产资源开发造成的环境污染与生态破坏,提出矿山环境整治和生态修复目标要求,同时联合国土资源部门制定矿山环境保护与治理规划,实施环境综合整治和生态修复工程,根据矿山环境治理和生态恢复成本,并考虑矿山企业承受能力和有关受损状况,合理确定提取矿产资源开发环境治理与生态恢复保证金,以及征收矿山生态补偿基金的标准[23]。辽宁省等地方还在严格执行环境影响评价的基础上,对矿山闭坑实行环境保护验收和生态审计。
从我国现行生态补偿相关的各项政策可以清晰地看出,现有生态补偿政策主要是一些部门性的政策,或在一些部门性的政策中零星、分散地纳入了生态补偿的概念。从严格意义上说,上述与生态补偿相关的政策还不能称为生态补偿政策,确切地说应当是针对单一要素或单一工程项目的补助政策[24]。尽管如此,这些生态补偿相关政策在保护生态环境、调节生态保护相关方经济利益的关系上发挥了积极作用,对于完善我国生态补偿机制具有重要参考价值。综合起来看,我国现行的生态补偿相关政策存在的主要问题有:政策基本上还不是以生态补偿为目标而设计的,带有比较强烈的部门色彩;整体上还缺少长期有效的生态补偿政策;在政策制定过程中缺乏利益相关方的充分参与;补偿标准普遍偏低;资金使用上没有真正体现生态补偿的概念和涵义。

3. 矿产资源资产的收益分配和对生态环境的补偿

在矿产资源资产价值形成过程中,矿产资源净价值是基础,是先决条件;但是起关键作用的是矿业权价值,因为矿产资源净价值是通过矿业权价值显现的;矿山生态环境补偿价值体现的是一种经济责任。这3个方面价值虽然处于统一体中,但是由于主体不同,它们的实现方式也不同(表1-1)。
表1-1 矿产资源的价值构成


矿产资源的运作实际上是矿产资源资产的运作,是矿产资源资产作为生产要素参与矿业生产的运作。通过这个运作,矿产资源价值转化成矿产品的价值,并从矿产品销售收入中得到补偿。这个补偿应当是全面的,包括构成矿产资源资产的两个方面,以及生态环境方面的价值。现阶段,其价值补偿的实现情况是:
1.矿产资源净价值的补偿,是通过对矿产资源有偿开采实现
《中华人民共和国矿产资源法》第五条规定:“开采矿产资源,必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。资源税体现了矿产资源净价值的级差收益,现阶段是分矿种按矿区分别从量计征的,油气改为从价计征;资源补偿费体现了矿产资源净价值的绝对收益,现阶段是分矿种按矿产品销售收入的比例从价计征的。
2.矿业权价值的有偿
矿业权价值既然是由资本和劳动创造的,谁出资,归谁所有,出资者就有权处置它,自然是有偿使用。其具体形式或是矿业权转让收入,或作为资产作价进入矿产开发,提取折耗。但对国家出资取得的矿业权,《中华人民共和国矿产资源法》规定:“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”。据此,1998年又规定,对申请国家出资勘查并已探明矿产地的探矿权采矿权的应当缴纳经评估确认的探矿权采矿权价款。1999年,在《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》中还明确界定了矿业权价款的概念:“探矿权价款。国家将其出资勘查形成的探矿权出让给探矿权人,按规定向探权人收取的价款。”“采矿权价款。国家将其出资勘查形成的采矿权出让给采矿权人,按规定向采矿权人收取的价款。”
由此可以明确,构成矿业权价款的有偿取得需要具备3个条件:①在价值形态上来源于“国家出资”;②在实物形态上由“矿产地”构成;③在实现环节上通过“出让”收取。
在实践中,各级政府利用“矿业权有偿取得”的规定,在许多方面突破了矿业权价款的限定。这些突破有的是应当的。比如,有些探矿权区块,虽然国家没有投资,但是由于多种原因,与其他区块相比存在明显级差收益(即相对节省勘查投入)。在这种情况下,通过竞标出让探矿权,体现了公平和公正。但也有个别矿业权,本来不是政府出资形成的,政府强行用成本价收购,再竞标出让,侵犯了出资者的权益。特别是政府随意扩大矿业权的招标范围,扭曲了矿业权有偿取得的本质。有些矿业权虽然没有经过出让这个环节,但是由于是过去国家出资形成的,且现在仍有使用价值,政府补收矿业权价款应当是允许的。
矿业权价款从价值来源看,应当包括两个部分:一是资本收益;二是劳动者的收入。在资本收益中,对借入的资金或其他债务是要支付利息的;劳动者的收入包括参与勘查技术劳务的一切支出,以及与资金支出无关的其他支出。在支出程序上,所有矿产勘查的支出,先由出资者通过自己的资本或承担的债务进行垫付,形成矿业权成本;待矿业权转让或作价进入开发形成资产之后,才能实现收入。这个收入如果是正值,就是勘查资本的收益;如果是负值,就是勘查资本的亏损。
3.生态环境价值的补偿,是通过保证金制度监管的
由于这个制度出台较晚,而《中华人民共和国矿产资源法》对此的规定比较注重原则,所以在实际运作中,对生态环境造成的损失常常作为外部经济性处理,走上一条“先破坏,后治理”的路子,而“后治理”由于受资金来源的困扰,导致心有余而力不足,形成大量欠账。据全国矿山地质环境现状调查提供的数据,我国由于长时间、高强度的矿山开采,且没有及时开展生态环境恢复与治理,已经造成大量土地荒废、生态环境恶化。有的地方发生大范围的地面塌陷;有的地方形成大面积的空气、土质、水源污染。到2005年底,全国因矿山开采引发的地质灾害12379起,造成4251人死亡。其中地面塌陷4500起,形成采空区面积80.96万公顷,占压和破坏土地面积143.9万公顷。全国因采矿活动平均每年产生废水、废液60.89亿吨,排放量约47.9亿吨,产生的尾矿和固体废弃物16.73亿吨,废气排放量14.54亿吨。面对这一问题,虽然各级政府做了大量工作,但远未到位。保证金制度就是要求矿产开发主体在矿产开采过程中把事先评估的生态环境补偿费存入银行专用账户,这笔款只能用于环境补偿支出,并由政府监督。

4. 建立能源矿产资源开发利用补偿机制的必要性

6.1.1 是实现新疆可持续发展的需要
随着新疆能源矿产资源高强度、大规模的开发,资源开采地区将面临着资源枯竭的危险。目前,新疆矿业经济结构较为单一,长期的利益缺失使其缺少资本积累,面临着地方财政拮据、贫困群体大、基础设施薄弱、生态环境脆弱、就业形式严峻等社会发展问题。因此,必须加快建立矿产资源开发利用补偿机制和利益共享机制,在资源开发过程中充分考虑资源地居民的利益,以实现资源型地区经济社会的可持续发展和社会稳定。
6.1.2 是保护矿区生态环境的需要
长期以来,由于资源价格扭曲,企业受经济利益的驱使,对自然资源进行掠夺式开采,使得原本就十分脆弱的生态环境更加恶化。在矿产资源开发过程中,修建公路、埋设管线、建设厂矿,使大量的地表植被遭到破坏,进一步加剧了土地沙化和荒漠化的速度。通过建立矿产资源开发利用补偿机制,将资源补偿费用于植被恢复、荒漠化防治等,弥补现行生态治理费用的不足,对于实现资源所在地开发后的环境恢复治理具有重要的作用。
6.1.3 是维护资源所在地居民合理利益的需要
在矿产资源开发收益分配中应充分考虑各主体的利益关系,尤其需要考虑资源所在地及其居民的利益。矿产资源开发给矿区周围环境带来了负面影响,侵害到当地居民的环境权益,威胁到他们的生存权和发展权。矿产资源的开发者和利用者应承担对矿区生态环境的补偿责任。通过建立矿产资源开发利益补偿机制,向矿区提供一定资金用于矿区生态环境的治理和生态功能的修复,为资源所在地的生产发展提供资金支持。另外,建立资源开发利用补偿机制也可以帮助后代子孙实现继续发展,实现当地居民脱贫致富。
6.1.4 是保证资源开发地长治久安、避免社会矛盾的需要
在现行资源开发体制下,矿产资源开发与当地的经济发展联系不够密切,对地方经济发展的拉动作用不大,资源所在地居民没有从资源开发中得到相应的照顾和实惠,反而还要面对环境污染、生态破坏等一系列问题。在国家对新疆进行大规模油气资源开发的同时,中央企业凭借资源开发权获得巨额利润,而当地老百姓生活却依然很贫困,两者形成强烈反差。当地干部和老百姓普遍认为:国家拿走了资源,污染被留下;企业拿走了财富,贫困被留下。地方群众对现行的油气资源开发体制和资源收益分配体制抱有不满情绪,社会矛盾尖锐[86]。因此,尽快建立起一套科学、公平、合理的资源开发利益补偿机制,可以有效地促进少数民族地区经济、社会与生态的和谐发展,从而缓解相关利益主体的矛盾,保持社会稳定。
6.1.5 是建设社会主义新农村的需要
新疆属于少数民族地区,经济基础差,特别是广大农村地区经济发展落后,离“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村目标要求相距甚远,通过建立资源开发利益补偿机制可为当地建设新农村提供重要的资金来源,对促进农村经济发展提供物质基础。

5. 矿产资源的开发对其生态环境的影响

南方矿产资料指的是我国南方矿产资源嘛？
如果是我国的话，我国南方的矿产资料主要是金属矿产，如锰、钨、锡等。不合理的开发和资源利用会造成植被破坏、水土流失等一系列生态环境问题。同时会不同程度地引起地表下沉、塌陷、岩体开裂、山体滑坡等地质环境问题。在开采的过程中，工业固体废弃物的随意丢弃，生产废水的随意排放也会形成山体崩塌、滑坡、泥石流和水污染的隐患。
具体的可以伸展开来。

6. 完善并严格执行矿产资源与生态环境资源同步开发的法规

我国虽然有了《矿产资源法》和《环境保护法》，但由于不是一部统一的法律法规，因而不易进行执法操作。2000年11月26日国务院发布了《全国生态环境保护纲要》，虽然涉及矿产资源开发中的生态环境保护问题，但仍不够具体。因此今后必须完善、修改、细化以前有关矿产资源开发和环境保护的法律法规的一些条文，尽快制订一部既顾及矿产资源开发，同时又涉及矿山生态环境防治的专门法规，用法律手段保证矿山和矿产品加工企业对矿产资源开发与生态环境保护同步开展。
需要强调指出的是，就目前一些有关矿山生态环境保护治理的法规，相当多的矿山企业并未有约束力，矿山环境严重破坏和污染事件频繁发生。问题的发生有多方面的原因，但最主要的是地方领导片面追求经济效益、地方保护主义及执法部门不严格执法。因此，我们不仅要有一部完善的法律法规，更重要的是各级政府，尤其是环境监督部门、矿产资源管理部门要切实对国家、对人民负责，严格依法行政，从严执法，强化监督。今后应实行环境破坏和执法失职双重责任追究制，使法律的严肃性、不可抗拒性得以体现，取信于民、造福于民，造福于千秋万代。

7. （二）矿产资源节约与综合利用标准亟待补充和更新

标准是矿山企业实施矿山生产活动的准绳，也是行政部门实施监督管理的重要依据。技术准入和标准规范的长期缺位，是制约我国矿产资源节约与综合利用实现规模化、产业化发展的重要原因，市场监管也因此缺乏抓手和切入点。我国对于矿产资源勘查进行了较为详细的技术规定，为矿产资源勘查的执法监督奠定了技术基础，但由于矿产综合利用的评价和判定涉及面广，对标准体系的完整性、协调性，特别是可操作性要求很高。国土资源领域标龄超过5年的标准占总数的91%，标准老化现象严重；标准技术水平与我国当前科技、生产、工艺、管理水平相比，具有前瞻性的仅占16%，居平均水平的占67%，落后的占17%，先进性明显不足；研究借鉴国际先进标准程度较低，现行国土资源标准采用国际标准和国外先进标准的仅占标准总数的6%。长期以来，在资源综合开发利用方面没有系统的标准，缺乏分矿种、分类型、分规模、分地区矿产资源综合利用技术指标，间接影响了技术标准和评价体系的制定。这也是矿产资源合理利用监管薄弱的主要原因。因此，亟须建立动态调整机制，制定分类型、分规模的节约与综合利用技术指标。

8. （一）矿产资源节约与综合利用法规制度有待完善

当前，尽管我国在多部法律中明确要求加强矿产资源节约与综合利用，但大多数条款是原则性的，没有相应的罚则，导致在实际操作中面临无法可依的尴尬境地。另外，矿产资源节约与综合利用制度政策缺乏系统性和全面性，单项规划与全国矿产资源规划、矿产资源节约与综合利用规划之间还未实现有效衔接。矿山企业高效利用资源的法制观念和责任意识依然淡薄，采富弃贫、选主弃副现象时有发生，资源浪费还比较严重。