政府如何承担养老保险制度转轨成本？

1. 政府如何承担养老保险制度转轨成本？

《社会保险法》明确了政府在社会保险筹资中的责任。从《社会保险法》的表述中梳理一下，笔者认为该法中以六种形式明确了政府应该承担的责任。 第一种形式是社会保险事业发展的经费支持。政府负责安排财政支出保证社会保险制度运行管理的经费，这与市场化运行的保险资金的管理经费取之于运行收益的一定比例有着本质的区别。这一规定保证了社会保险制度筹集的资金完整，全部用于参保对象。 第二种形式是社会保险事业发展税收优惠政策支持。国家按照政治、经济和社会发展的总目标，减轻社会保险参保单位和个人的纳税义务，促进社会保险事业发展。目前主要有用人单位和个人社会保险缴费部分在所得税前列支、个人账户资金免收利息税、社会保险待遇免征个人所得税等措施，调动了参保单位和参保个人的积极性。 第三种形式是设立应对老龄化高峰的战略储备性专项资金——全国社会保障基金，用于社会保障支出的补充、调剂。这虽然不是直接的社会保险资金，不用于平衡社会保险一般收支，目前也尚未使用，但其对整个事业发展有十分重要的作用。 第四种形式是政府对社会保险的补贴。补贴又分为缴费补贴(第20条、25条)和支出缺口补贴。城镇居民医疗保险、新型农村社会养老保险缴费都实行政府补贴。基本养老保险及其他社会保险支付不足时，都由政府给以补贴，体现了政府鼓励参保及制度托底的作用。 第五种形式是直接支付部分社会保险待遇。《社会保险法》前瞻性地把正在试点推进的新型农村社会养老保险写了进去，明确新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成(第21条)。而国家试点指导意见规定基础养老金由中央及地方财政支付。 第六种形式是国有企业、事业单位的职工参加基本养老保险前视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。这实际上是明确了基本养老保险制度转轨成本承担的责任主体。与上述五种形式多少都有实践基础不同，这是一条新的规定，也是此次法律对于落实政府筹资责任的一个亮点。 前五种形式在实践中都有体现，法律只是进一步明确，这有利于完善政府责任的实现方式，通过制度创新，形成长效机制。而第六种形式则需要我们认真思考。贯彻落实这一条，解决好我国从企业保险走向社会保险的转轨成本，对完善基本养老保险制度，破解制度发展瓶颈，促进制度可持续发展具有深刻的影响。 政府责任与制度运行密切相关 政府责任的设计和到位与制度运行密切相关。我国的社会保险制度从无到有，覆盖面从窄到宽，待遇水平从低到高，取得了长足的发展，这是有目共睹的。但毋庸讳言，当前我国社会保险制度发展也面临着亟待解决的瓶颈问题。以城镇职工基本养老保险制度来说，就存在着一个怪圈，即基本养老保险缴费率高，企业和个人缴费负担重，由此影响到制度覆盖面。

2. 如何理解养老保险制度改革的转制成本

早年养老保险制度改革之时，政府没有承担相应的转制成本，个人账户中的资金很多被挪用去发放退休人员的养老金，导致个人账户的空帐运行规模已超过万亿元大关，也有现实原因——养老制度“双轨制”，造成上千万的体制内人员靠财政“小灶”养老，占用了本可以填补窟窿的财政资源。因此，让退休待遇本就被甩开几个档次的普通人来承担改革的阵痛，恐怕只会加剧社会不公，让“体制内乐了，体制外哭了”的担心再次成真。
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3. 如何解决我国社会养老保险体制的转轨成本

目前，有效化解养老保险转轨成本已成为“统账结合制”正常运行的先决条件，也是我国养老保险事业可持续发展的迫切要求，必须多措并举。

第一，细化《社会保险法》，明确以财政预算形式建立长期偿还转轨成本的政府投入机制。国家依据“老人”与“中人”的数量、待遇标准、平均寿命等因素，测算并锁定养老保险转轨成本，然后根据经济发展和财力状况，列出长期资金投入计划，以每年政府财政预算形式予以落实，建立政府化解转轨成本的前端投入机制，摆脱目前补缺口性质的后端被动投入局面。

第二，划拨国有资产，充实养老保险资金，弥补转轨成本。将“现收现付制”下本应作为“老人”与“中人”养老保险基金而以利税形式上缴国家的国有资产划拨出来，在资产所有权仍属国家的前提下，交由全国社会保险基金理事会经营，经营收入全部用于弥补养老保险转轨成本。必要时，在政策与法律允许的范围内，处置部分国有资产以弥补养老保险转轨成本，确保养老保险事业持续运行。

第三，中央财政发行一定数量的政府债券，以跨期调整方式来弥补养老保险转轨成本。目前，“统账结合制”希望通过代际间的社会统筹基金解决养老保险转轨成本，是一代人权利与一代人义务的承继，但效果不理想。通过中央财政发行政府债券解决养老保险转轨成本的方式，是政府融资、隐性债务递延的模式，其可行性在于“老人”与“中人”寿命期内的转轨成本被年均化，改压力由重到轻为压力均等。

第四，社会保险基金投资入市，提高基金收益水平，弥补转轨成本。在政策允许和确保资金安全的前提下，加大社保资金入市比例，购买零风险或风险较小的投资产品，增加社保基金收益。另外，对未入市资金也要加大与专业银行议价力度，适当引入竞争机制，同样在保证资金安全和保险待遇及时足额支付的前提下，实现结余资金存款收益最大化，确保社会保险基金保值增值。

第五，从养老保险制度设计出发，实现广覆盖多征收，缓解养老保险转轨成本压力。在我国，养老保险制度虽然已实施多年，各级社保经办机构也在不断努力，但仍有许多零活就业人员和进城务工农民未参加社会养老保险，这是一块良好的养老资源，是增加养老保险基金收入的内在潜力。各级部门应当进一步加强立法，完善征管工作，逐步扩大养老保险覆盖面，实现制度内增收，化解养老保险转轨成本压力。