企业在地质找矿中的主体地位必须全面覆盖商业性矿产勘查

1. 企业在地质找矿中的主体地位必须全面覆盖商业性矿产勘查

1.企业的主体地位是社会主义市场经济的基本要求
社会主义市场经济首先是市场经济,具有市场经济的共性,主要是通过市场机制的作用配置社会资源,其基本要求和运行方式是:①凡是商品,不论是产品还是生产要素,其交换和流通应当通过市场;②市场在资源配置中起基础作用,大量的经济活动主要靠市场调节,社会经济运行必须符合市场供求规律;③商品经济的一般法则即等价交换,是商品运行的基本原则;④竞争机制发挥优胜劣汰的作用,竞争是鞭策落后、刺激效益的有效方式,这种方式得到广泛应用;⑤市场是无声的平等派,在市场中的交易和竞争是公平、公正和公开的,同时市场是统一的和开放的,不准许实行保护落后的封锁与垄断;⑥价格主要是由市场决定,能灵活反映资源的供求状况;⑦企业是市场的主体,自主经营,自我约束,自负盈亏,自我发展。
社会主义市场经济除了要符合上述7个特点外,还有另外3个要求:①所有制结构上以公有制为主体,以个体经济、私营经济、外资经济为重要组成部分,多种经济成分共同发展;②分配制度上,以按劳分配为主的多种分配方式共存,兼顾效率与公平,运用包括市场在内的各种调节手段,即鼓励先进,促进效率,合理拉开收入差距,又防止两极分化,逐步实现共同富裕;③宏观调控上,国家能够在把人民的当前利益和长远利益协调一致的基础上,对全社会的供给和需求实行宏观调控。
市场经济的7条共同特点也好,社会主义市场经济的3条要求也好,商业性地质勘查的主体都应当是企业,而不应是企事二元主体。特别是市场经济第五个特点,强调“天然的平等派”,是绝不许事、企混合运作的。因为一旦让不公平的竞争成为商业性矿产勘查的潜规则,将会使我国地质勘查工作的改革遭到失败。这是一个原则问题,在进一步完善地质找矿新机制中必须旗帜鲜明地提出来,不能含糊。
2.企业的主体地位是优化利用矿产勘查要素的需要
地质找矿作为一项商业活动,是由几个生产要素共同配合才能成功的,不是单纯增加某一项要素就能达到目的。这里至少有5个基本生产要素是必须具备的:
(1)要有资金。它是地质勘查活动的启动条件和贯穿全过程的基础,因为地质勘查是一种生产行为,需要人、需要设备、需要原材料,而所有这一切,必须以现金流做支撑。离开现金,寸步难行。
(2)要有地质勘查技术装备,主要包括探矿工程、坑探工程、实验测试、地球物理探矿、地球化学探矿、专用搬迁设备、活动厂房等设备仪器。这些技术装备作为地质勘查技术、手段,主要是把客观地质体直接暴露出来,以便进行观察和研究,了解真实的地质事实。
(3)要有各种专业的地质技术人员,包括地质找矿、环境地质、水文地质、地球物理、地球化学、实验测试等专业。它的能力主要是以人数、人的技术水平为标志。其主要功能是直接观察,记录客观地质现象,通过文字、图表进行描述和初步研究判断,取得第一手资料。总的原则是以地质事实为依据,以地质理论为指导。
(4)要有各类地质技术骨干,主要是地质专业的技术骨干,特别是具有地质找矿实践能力的技术骨干。地质调查是调查和研究相结合的工作,在调查之前、之中和之后,都要根据已经掌握的地质资料和新取得的地质资料,进行思考、归纳、研究、总结,形成对调查区地质现象的解释和对地质规律的认识,达到设计所追求的目的。这一点对地质矿产勘查项目尤其重要。它不是为认识地质规律而研究,是为找到矿产资源而研究。在这个认识和研究过程中,具有理论水平和实践经验的地质技术骨干,起着特殊重要的作用。在地质找矿中,应当把它作为单独要素提出来,加以强调。
(5)要有地质调查或勘查的空间,也就是区块,包括陆地和海洋。它是地质勘查的“劳动对象”。《市场经济大辞典》指出:“在生产过程中,人们借助劳动资料,使劳动对象发生预定的变化,当劳动过程结束时,劳动和劳动对象结合在了一起,劳动物化了。”只不过在地质找矿中“劳动对象发生预定的变化,是建立在人的有矿推断的基础上”,通过调查要证实这种推断。一旦这个客观地质体根本就不存在开发利用的矿产资源,变化的不是劳动对象,而是人的认识。所以在地质找矿中,劳动对象(找矿空间)这个生产要素,具有最终否决权。
上述5项基本生产要素的结合,构成地质勘查的生产能力。根据“木桶理论”,一个国家、一个地区或一个单位,地质勘查最大的生产能力取决于这5个基本要素中或5个独立生产要素中最短的要素。如图20-1(木桶展开)。

图20-1 地质勘查五要素示意图

这5个生产要素组合说明,要想提高地质找矿能力,不是增加其中任何一个要素就能实现的。片面强调增加某一项要素而置其他要素于不顾,只能促使要素之间不协调,从而造成闲置和短缺并存,耗费勘查资源。为了提高地质勘查能力,必须着眼于各要素之间的协调,找出短缺板块,充分地利用各种要素。为此,一定要从机制、体制和管理等方面下工夫,形成自行调节功能。而这种自我调节功能,只有企业的体制和机制才具备,对多余和缺乏的要素都能调节,不会坐视不管。而政府直接出资找矿和地勘单位承包地质项目,则没有这个功能和机制。政府为摸清资源而出资,以为投入越大,取得的地质成果会越多;地勘单位承包地质项目,追求的是价款“多多益善”。现在有的地勘单位,为应付已超负荷的承包任务,一个技术骨干同时兼任几个地质项目,他们自己都深感心有余而力不足。所以在地质找矿中,无论从宏观角度讲,还是从微观角度讲,企业的主体地位必须全覆盖,不能再“过渡”下去了。
3.企业的主体地位是矿产勘查本身可持续发展的需要
在我国,矿产勘查可持续发展的最重要条件,就是勘查投入,其他几个条件如技术人员和装备以及找矿区间,都是长期存在的,比较稳定。唯独矿产勘查投入变化比较大。在计划经济时期,中央财政支付科目的第四大项,就是“地质勘探费”,它和国防经费、基建投资并列。每年都有充分保证,最高年份曾占当年财政总支出的2%。这个比例到现在,相当于两千亿元。后来由计划经济向市场经济过渡,财政对商业性矿产勘查的投入逐步退出,而社会上商业性投入又没有及时跟进,曾一度造成地质找矿投入严重萎缩。正是在这个背景下,首先是中央政府,接着许多地方政府,出于全局考虑及招商引资的需要,出手支持矿产勘查,使地质找矿的形势有所好转。再后来,特别是进入2005年以后,由于矿产品大幅涨价,加上代表矿产资源所有权权益的资源补偿费收缴不到位,其不到部分都进入矿业权价值,致使本来风险很大的矿产勘查成了高收益的投资热点。于是地方政府对矿产勘查的投入便由被动的支持转为主动的进入。这便形成了当前的“多种资金渠道”。这种多种资金并行的矿产勘查投入机制,不是社会主义市场经济的必然要求,它只是一种过渡现象。因为矿产勘查所提供的矿业生产要素,只能由矿业生产独用。它的最终需求只能来源于矿业生产,其他渠道都不具有稳定性和规范性。
矿业生产全过程是个很长的价值链,其中地质找矿(矿产勘查)是最基础的环节,直至矿产品销售,甚至还可以延长到选矿、冶炼、深加工等。这个产业价值链,最初是由天然形成的具有利用价值的矿产资源开始的。但是由于矿产资源具有隐伏性特点,所以需要勘查才能显现、开采才能利用,这就有了矿业权,即勘查、开采使用权。经过开采的矿产资源由自然资源转化为社会可以使用的矿产品,经销售变现为货币资金,再用资金继续找矿,就完成了大循环。在这个循环过程中,每一阶段的有效投入都有价值,从矿产品到深加工,把这些价值都加起来,从纵向看就形成了矿产资源勘查开发产业的价值链,如图20-2。

图20-2 矿产资源勘查开发产业的价值链示意图

这个价值链是商业性矿产勘查成果的唯一出口,也是商业性矿产勘查投入中唯一的、长期的、稳定的来源。其之所以是长期的、稳定的,是因为它是一种机制的运作,自动运转,根本用不着人为地去推动、去说服。而这个机制就是企业的机制,表现为多种类型的企业;在探采结合的情况下,表现为矿山企业或企业集团。因而这个体制和机制是商业性矿产勘查可持续发展的制度保证。它是管长远的。

2. 探矿权、采矿权

【探矿权、采矿权管理】是指国土资源行政管理部门为实现国家矿产资源所有权益、保护探矿权人、采矿权人合法权益的基本要求，对探矿权、采矿权从有偿设立到注销全过程的行政管理活动。探矿权、采矿权管理为矿产资源行政管理的核心内容，其主要内容有：探矿权、采矿权的审批与授予、探矿权、采矿权人的权利与义务及探矿权、采矿权保护、征收探矿权、采矿权使用费以及探矿权、采矿权市场管理等。
【矿产资源管理】是指国土资源主管部门以矿产资源所有权管理者的身份，在矿产资源积累、储备、消耗全过程中，对矿产资源进行的行政管理活动。其主要内容有：矿产资源的规划管理矿产资源的储量管理与价值核算、矿产资源形势分析与政策制定、矿产资源勘查管理、地质资料汇交管理。
【探矿权】是指探矿权人依法享有的在勘查许可证规定的勘查区块范围内，进行矿产资源勘查作业并优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权的权利。探矿权反映的是探矿权人与作为矿产资源所有权人的国家及行使所有权的行政机关之间的一种权利义务关系。
【探矿权人】是指依法取得勘查许可证从事矿产资源勘查活动的单位或者个人。
【探矿权人权利义务】是指探矿权人依法享有的权利和依法承担的义务的总和。其中，探矿权人权利是指探矿权人依法享有的法定权利。探矿权人权利包括：按照勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查；在勘查作业区内及相邻区域架设供电、供水、通讯管线，但是不得影响或者损害原有的供电、供水、通讯管线；在勘查作业区及相邻区域通行；根据工程需要临时使用土地；在勘查许可证允许的范围内勘查发现了新矿种，可优先取得该矿种的探矿权；有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权；在完成规定的最低勘查投入后，经过依法批准，可以将探矿权转让给他人；按国家规定销售勘查工作中回收的矿产品。探矿权人义务是指探矿权人依法承担的法定义务。探矿权人义务主要包括：在规定的期限内开始施工，完成应当投入的勘查资金；定期向勘查登记管理机关报告勘查进展情况、资金使用情况、逐年缴纳探矿权使用费；不得擅自进行采矿；勘查作业完毕，及时封、填探矿作业遗留的井、硐或者采取其他措施，消除不安全隐患；按照规定汇交地质勘查资料，向勘查登记管理机关报送资金投入情况报表、财务决算报表，办理勘查许可证变更、注销登记手续；遵守有关劳动安全、土地复垦和环境保护的法律法规。
【勘查许可证】是指勘查登记制度的主要内容，是国家在准予勘查登记后，允许勘查者从事勘查活动的法律依据，也是勘查者取得探矿权的法律凭证。
【采矿权】是指在依法取得的采矿许可证的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。采矿权反映的是采矿权人与作为矿产资源所有权人的国家及行使所有权的行政机关之间的一种权利义务关系。采矿权主体是指依法取得采矿许可证并成为采矿权人、依法独立享有民事权利和承担民事义务的企业或公民个人。采矿权主体依据企业组织形式不同分为公司型采矿权主体、单一型采矿权主体、联合型采矿权主体。采矿权客体，是指依法批准的一种或几种矿产资源，只有采矿登记管理机关批准的矿种才能成为一个采矿权的客体。采矿权内容，是指在特定的区域范围和期限内对特定的矿产资源进行的开发活动，主要包括排他性或独占的矿山建设权、矿产资源的开采权、矿产品的生产经营权。
【采矿权人】是指依法取得采矿许可证从事矿产资源开采活动的单位或者个人。
【采矿权人权利义务】是指采矿权人依法享有的权利和依法承担的义务的总和。其中，采矿权人权利是指采矿权人依法享有的法定权利。采矿权人权利包括：在批准的矿区范围内建设采矿所需要的生产和生活设施；在采矿许可证规定的范围和期限内从事采矿活动；获得被许可开采的矿产品及共、伴生矿产品；在矿区范围内开展生产勘探；按国家规定销售矿产品和确定矿产品价格；按国家规定依法取得土地使用权和其他地上物权（如道路通行权、输油和通讯线路等）；按国家规定依法向社会公众公开发行股票和向社会公开融资；等等。采矿权人义务是指采矿权人依法承担的法定义务。采矿权人义务主要包括：在批准的期限内投入矿山生产建设，开始矿山施工作业；按国家规定进行矿山设计，采用先进合理的开采方法和选矿工艺，使矿山“三率”指标达到设计要求，以及综合利用共伴生、中低品位、薄矿层、难选矿产资源；按国家规定填报矿产资源开发利用等统计报表，保护矿山资料安全；按国家规定接受监督管理，按时办理年度检查或注册手续；按国家规定缴纳矿产资源补偿费、资源税、采矿权使用费、采矿权价款；按国家规定采取环境保护、劳动安全卫生防护和土地复垦措施；按照规定汇交地质资料。
【采矿许可证】是指采矿登记制度的主要内容，是国家在准予采矿登记后，允许采矿者从事采矿活动的法律依据，也是采矿者取得采矿权的法律凭证。

3. 矿山资源开发相关内容

一、基本原则 
  
 1.重庆辖区内矿业权出让应进入市公共资源交易平台交易.
  
 2.出让方式包括招拍挂和协议出让的方式，以及协议出让等非公开出让方式。
  
 3.协议出让的要求：按照《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资规〔2015〕3 号），矿业权协议出让已受到严格控制。只有属于下列五种情形之一的，才准许以协议方式出让探矿权、采矿权。
  
 （1）国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地；
  
 （2）省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产资源开发项目；
  
 （3）为列入国家专项的老矿山（危机矿山）寻找接替资源的找矿项目；
  
 （4）已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域；
  
 （5）已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源的。
  
  二、出让方式的优劣势 
  
  1.协议出让： 经审核批准后其运作方式更为简单，且矿产取得的不确定性将显著降低，政府方对矿产出让节奏能有效控制，但获准难度较大。
  
  2.公开出让： 运作程序成熟，过程合法合规，但在市场竞价压力下，采矿权取得成本较高，且存在一定竞标失败的可能性。
  
  三、矿山资源费用缴纳 
  
  1.采矿权使用费： 采矿权人按年度向登记管理机关缴纳采矿权使用费，依据矿区范围的面积，标准为每平方公里1000元。
  
  2.采矿权价款： 新设置矿权一律以招标、拍卖、挂牌有偿出让。以矿业权评估公司的评估价作为招标、拍卖、挂牌出让采矿权的底价，以最终成交价作为收取采矿权价款的标准。按照国家有关规定，可以一次缴纳，也可以分期缴纳。
  
  3.矿山资源补偿费： 矿区在县级行政区域内的，矿产资源补偿费由矿区所在地的县级人民政府负责矿产管理工作的部门负责征收，按矿种分别以销售收入的0.5%-4%收取。其中，陶瓷土按销售收入的2％进行征收；铁矿、石矿按销售收入的2％进行征收。矿泉水按销售收入的4％进行征收。
  
  四、PPP模式下的矿业权竞标主体及归属 
  
  1.竞标主体 
  
  （1）政府方：优势为 政府出资方代表竞标运作成熟，相对更有保障；中标成本可控，可承担一部分溢价风险；政府出资方代表可提前取得一部分采矿权，为项目运作实施提供明确保障，增强潜在投标人信心。 劣势为 需长期占用政府出资方代表自有资金；矿业权分批出让，会出现多次作价入股，导致股权结构频繁变动，甚至出现政府出资方代表控股情况；矿业权作价入股属于矿业权转让，需主管部门审批，存在一定难度。按照穿透原则，政府出资方代表将相应开采收益转至项目公司或社会资本方，都存在政府付费和国有资产流失嫌疑，存在较大政策风险。
  
  （2）项目公司方：优势为 不占用政府出资方代表额外资金；不涉及增资扩股，股权结构便于安排；矿产开发收益可在项目公司内部直接平衡，便于管理。 劣势为 须PPP 协议签订，项目公司成立后实行，不确定性风险较大；需另行新成立矿业开发团队；经市场化竞价，取得成本较高。
  
  2.采矿权归属 
  
  （1）政府方：优势为 利于政府对出让节奏、价格及成本控制，加强与PPP 项目的利益关联。 劣势为 不能为项目资本金或融资提供支持。
  
  （2）项目公司方：优势为 采矿权可抵押融资，降低PPP项目整体融资难度。 劣势为 通过市场化竞价取得采矿权，并无大幅度让利的义务。
    
  4.矿业权转让： 按照《探矿权采矿权转让管理办法（2014 修订）》第六条，矿山企业采矿权属无争议，投入采矿生产满1 年，相关税费结清，并在征得矿业主管部门的同意后方能转让采矿权。本次项目由于涉及资源规模量大，需要按进度计划多次出让采矿权，若再要求转让采矿权，操作难度大。且另一方面，若由政府出资平台取得后，再以低于市场价格水平转让给项目公司，还可能面临国有资产流失风险问题。
  
  五、PPP模式下矿产开发的运作模式 
  
  1.模式一：项目公司不参与矿产开发 
  
  （1）基本方式： 即政府方划定一片区域建筑石料用灰岩矿产资源，将其矿业权出让收益、增值税、所得税等税费收入进行捆绑，并将每年该片区产生的矿业权出让收益、矿业权占用费等税费收入中区级分成部分，以可行性缺口补助的名义，采用政府付费方式支付给项目公司，用于平衡社会资本回收PPP 项目建设投资及合理回报。
  
  （2）优势： 商业模式简单，交易结构清晰，单纯的政府付费模式运作成熟；社会资本方承担的市场风险小，项目吸引力大。
  
  （3）劣势： 未能体现社会资本方矿产开发让利，对政府而言资源利用不充分；矿业权出让区级税费收入有限，若需完全平衡项目投入，需匹配大量的矿石资源；为满足项目资金平衡，每年所需出让的采矿权规模远超市场需求，一方面会拉低矿业权出让价格，同时也易出现流标情况，增大政府支付风险；政府年度支付责任大，压缩其它PPP 项目空间；使用者付费比例偏低。
  
  2.模式二：单项目公司整体运作模式 
  
  （1）基本方式： 即由项目公司组建后，自行通过竞标获得指定范围内建筑石料用灰岩的矿业权。之后，再以项目公司为主体同时承担PPP 项目融资、建设、运营以及矿石开采业务，并在项目公司内部通过矿石开采利润，平衡社会资本回收PPP 项目建设投资及合理回报。
  
  （2）优势： 项目公司内部可实现不同经营业务之间的收益统筹，有利于社会资本方对资金平衡进行把控；政府出资方代表可在社会资本方招标前取得部分采矿权，降低社会资本方风险；矿业权转让项目公司后，可用于抵押，降低融资难度。
  
  （3）劣势： 矿业开发不属于PPP范畴，PPP 项目公司同时承担两项任务，项目、资金、责任等边界不易区分，存在违规风险；矿业权作价入股属于矿业权转让，需主管部门审批，存在一定难度。
  
  3.模式三：双项目公司独立运作模式 
  
  （1）基本方式： 即在PPP 项目公司外，由社会资本与政府出资方代表另行再组建一家合资矿业开发公司，并通过合法合规途径取得指定范围内建筑石料用灰岩的开采权。PPP 项目公司尽管享有部分经营设施的特许经营权，但因建设投入较大，预计将长期处于低收益或亏损状态。而合资采矿企业按照市场化方式经营，能够获得较好的收益，社会资本方作为大股东也会实现的股东回报。社会资本方再通过采矿公司的获利分红，平衡社会资本回收PPP 项目建设投资及合理回报。
  
  （2）优势： 两个合资公司结构清晰，责任分工明确，便于业务开展和管理，合规性风险较小。
  
  （3）劣势： PPP 项目公司盈利能力差，增加融资难度；即使矿业权转让合资矿业公司，也无法为PPP项目公司融资提供支持；独立矿石开采经营为多数潜在投资人（央企、国企等）非主营业务，受政策管控限制不能直接对采矿企业投资，故不利于项目充分的市场竞争。

4. 完善地质找矿新机制，规范矿业权管理

(1)基础性、公益性地质工作实行统一登记办法，对开展矿产预查、普查性质的探矿权实行先申请先登记办法，鼓励地勘单位与投资者联合承担，在特殊情况下，如为了支持地勘单位企业化，探矿权可以无偿配置或以协议方式出让。为防止炒作探矿权和圈而不探，可设最低准入机制：①有相应资质的勘查力量，可以是自己具备的或有勘查能力的协议合作者。②探矿权登记后半年内不施工或非地质、非不可抗拒因素而施工规模小于最低年投入规模的，次年交出地质资料自动进入重新登记范围。③探矿权由省级国土资源厅和国土资源部两级审批，不需要经过乡镇县市层层盖章的程序。④探矿权经过批准后，所在地方政府和人民群众，不得以种种地方性规定收费或阻挠施工。国土资源部可以作为补充规定下发执行，以改善目前严峻的探矿工作环境。
(2)矿产资源法修订时，建议明确获得探矿权者可自然登记采矿权，而不是同等优先获得采矿权，也无须经过招拍挂程序。矿业权拥有人转让其矿业权时，才需要运用招拍挂机制，以示公开、公平、公正。要坚决打击探矿权的人为炒作和权钱交易行为。矿业权交易的成本不宜太高，矿业权价款和矿区使用费的收取办法也需要研究。国家(包括各级政府)对矿产资源的所有权，主要在矿产开发后收取的有关税费中体现，避免在勘查开发过程中政府与企业争利。
(3)国有地勘企业应成为矿产勘查的主体。鼓励地勘单位与地方政府、大型企业和科研院校联合协作，开展整装勘查。鼓励同一地区、同一成矿区带上的探矿权人建立分工协作和互通情况的机制。政府对探矿活动要采取开放、鼓励、促进、服务、保障的政策，保护探矿权人的合法权益和经营自主权。
(4)采取积极有效的措施，尽快建立与完善矿业资本市场。目前我国矿业市场缺乏中介机构，评估体系不健全，交易机制不完善，运作不规范。对具有找矿前景的探矿权，地方中小银行要给予抵押贷款，甚至可以包装成为股票上市，为地勘企业以探矿权融资提供条件。

5. 山东矿业管理技术服务集团的地质勘探

具有山东省国土资源厅颁发的《地质勘查单位资质证书》，先后勘探并完成了62个矿井的勘查、地质灾害防治及注浆堵水、地热工程、地形地质测绘等项目，施工钻孔300余个，提交煤炭资源储量200多亿吨。被中国煤炭工业企业管理局、中国煤炭工业协会评为“全国煤矿地测勘探专业优秀勘探公司”、“全国煤矿地测勘探专业特级优秀地勘工程单位”、“全国煤炭工业地测勘探专业优秀企业”。