怎么防控PPP与政府债务风险防控

1. 怎么防控PPP与政府债务风险防控

包括财政部、发改委在内的六部委出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，从正反两个方面对政府和社会资本合作提出了具体要求。
正面清单主要涉及体系搭建，譬如：允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，按照利益共享、风险共担的原则，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，政府可适当让利。允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系等。
负面清单则主要涉及融资方式、收益担保等方面，譬如：地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债等。

2. ppp对地方政府债务和地方建设有哪些好处

PPP对治理地方政府债务的积极作用
其一，PPP有利于缓释财政风险、平滑政府债务。PPP以项目为基础，可以改变政府的收入支出现金流，缓解当期支出压力。与政府性债务相比，通过PPP项目融资实现政府跨期资金调度，有较强的针对性，有利于降低当期财政风险。
其二，PPP有利于优化政府的预算管理、资产管理。按现在的政府会计准则，公共投资必须纳入政府预算和资产负债表。从预算管理上，由于政府需要在合同期限内给予社会资本方合理付费，因此，这形成了政府的直接负债，对于这种负债，政府在编制年度预算时要进行客观的反映，预留支付空间，避免形成当前的“财政幻觉”及未来进行付费时恶化财政状况。从资产管理上，PPP模式中基于政企分开理念下的资产管理权和运营管理权分离是最核心的机制设计之一，PPP项目对特许经营年限、技术标准、回收资产事项等都有明确的合同约定，从而督促项目合同方加强履约管理。
其三，PPP有利于通过提高项目效率防范债务风险。由于PPP以风险最优分配原则为核心，可以充分利用政府和企业之间的比较优势，将不同风险独立分配给能以最小成本、最有效管理它的一方，从而事先提高项目收益的目标。项目市场收益的提高，有利于防范存量债务风险和新增债务风险。PPP合同应用于存量资产，选择TOT(转让-经营-转让)的方式，提高公共资产维护或运营效率，有利于防范存量债务风险;PPP合同应用于新增项目，通过合理的风险分担机制，在公共资产的设计、建设、维护和运营等环节上提高项目效率，有利于防范新增债务风险。

3. 如何缓解ppp模式下"政府付费"压力

随着政府与社会资本合作（简称“PPP”）模式在城市基础设施和公共服务领域的火热应用，土地财政逐渐淡出城市建设者们的视线，而“政府付费”则登上了历史的舞台。
　　
　　所谓“政府付费”是PPP模式下的一种支付方式，针对的是缺乏“使用者付费”的非经营性项目，例如河道整治、市政道路、公共绿地、学校等建设项目。在财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》以及国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中都有明确提及，政府以购买服务的方式引入社会资本，完成项目的投资建设，在运营期内向社会资本支付费用。
　　
　　土地财政的淡出和“政府付费”的大量采用形成了一个对比，就是财政支付途径和能力的变化。近几年，受制于土地财政的一系列弊病，地方政府逐渐降低了土地的开发和出让量，导致财政收入明显降低。而另一方面，PPP项目的持续增多，大量的“政府付费”项目完成招商，未来政府的长期财政支付压力将会越来越大。
　　
　　以河道防洪治理类项目为例，此类项目属于纯公益性，缺乏使用者付费机制，项目自身不能产生现金收益。在PPP模式盛行之前，这类项目基本属于政府纯投资建设类，各地基本都是财政资金投资。按照《国有土地使用权出让收支管理办法》的规定，此类项目属于基础设施建设，项目投资可以从土地出让收入中列支。近两年，PPP模式当行，各地纷纷采用政府购买服务的模式来运作河道防洪治理项目，政府通过在10年到20年的运营期内购买服务的方式，向社会资本支付投资成本和合理收益，从而将当期的一次性支出延长为多年的财政稳定性支出。
　　
　　土地收入的减少，降低了政府的基础设施配套建设能力，PPP模式虽然在一定程度上缓解了当期的财政支出压力，但长期来看，在无法实现财政经常性收入增长的情况下，城市建设的可持续性将受到影响。
　　
　　PPP模式带来的财政支付途径的变化，已然引起了部分地方政府的关注，并着手对潜在的风险采取针对性的应对措施。
　　
　　2015年12月，北京市财政局发布《关于化解政府存量债务推进我市水务投融资机制创新的请示》，围绕北京市水务领域存量项目政府性债务化解问题进行专题研究，提出将政府存量债务转换为企业债务，减轻财政当期支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险的方案。根据文件精神，北京市中小河道防洪工程形成的存量债务采用政府购买服务的方式解决，而新增项目则由市发改委通过固定资产投资或发行地方政府债券予以解决。
　　
　　从北京市的最新文件中可以看出，北京市政府将中小河道防洪工程分为存量和增量两种情况提出了相应的解决方案，既解决了地方政府隐性债务负担，明确了政企关系，又避免了一哄而上，探索其他的融资方式解决增量，不给财政带来长期支付压力。可见，PPP模式不单单是城市建设领域的投融资模式创新，还必须与财政的收支科目以及总量进行拟合，而这种拟合势必促进财政体制的进一步完善。
　　
　　针对“政府付费”这种支付方式，为更好地完成新一轮的新型城镇化战略、实现城市建设的可持续，财政体制的完善应关注以下两点。
　　
　　首先，增加土地出让收入可用于基建的支出比例，支持“政府付费”类PPP项目。《国有土地使用权出让收支管理办法》明确了土地出让收入的使用范围，从实际情况来看，大部分用于新一轮的土地储备，其他3项——支农支出、城市建设支出以及其他支出占比很小，细分到基建支出的占比就更少了。但从土地价值的实现上来看，所谓熟地供应战略是通过完善的基础设施环境来实现土地价值，基建资金投入对土地价值的影响非常大。因此，建议提高土地出让收入中基础设施的支出比例，以支持基建项目PPP模式的开展。
　　
　　其次，建立基础设施建设与周边土地开发的联动机制。基础设施建设特别是环境类项目，如河道整治、公园绿地等，对周边土地价值的提升作用非常明显，但土地开发的周期一般为2~3年，远比采用政府购买服务的PPP模式的“政府付费”周期短很多。因此，地方政府在开展土地开发和PPP项目运作前，应做好统筹安排，将政府的付费周期、金额和调整机制与周边土地开发所能够实现的土地出让收入进行联动，降低长期性的财政风险。
　　
　　采用政府购买服务方式的PPP项目从一定程度上提高了公共服务水平，也降低了短期内的政府投资压力，达到了预期的效果，但“政府付费”的长期财政支付压力以及与其相对应的收入和支付方式的调整也亟须解决，随着大量PPP项目的落地，这应得到地方政府的重视。

4. 用好PPP，地方政府需要怎么做

　　在推进PPP工作方面，各地通行的方式是设立一个专门的办事机构。福建省成立了PPP试点工作领导小组，由分管副厅长任组长，金融、预算、经建、综合和外债等相关处室为成员单位，办公室设在金融处。同时，通过省财政厅与省编办积极沟通，拟在厅亚行办加挂PPP中心牌子，并增加事业编制。多数设区市财政局也已成立工作领导小组，个别地市还成立了跨部门领导小组统筹协调工作开展。
　　江苏省也成立了省级PPP试点中心，分管厅领导担任负责人，金融处牵头，经建、预算、省投资评审中心、省政府采购中心等相关处室、单位参与，主要负责江苏省PPP工作机制、相关制度的建立，加强与财政部、省级部门及市县的联动，选择落实PPP试点项目，建立江苏省PPP项目储备库，督促推动全省PPP项目实施，为市县开展PPP工作提供指导和配套服务等。
　　湖南省的做法是成立了PPP模式试点工作领导小组，由财政厅厅长担任组长，全面负责PPP试点工作的协调推进，领导小组下设综合组、项目组和法规组三个工作组，分别负责试点工作的政策制定、组织协调、项目推进和合同审查。同时，在省财政厅金融与债务处加挂PPP办公室的牌子，具体负责全省PPP项目的协调推进。
　　在其他各地，即便没有专门的办事机构，一般也需要建立一套行之有效的机制来保证项目的正常推进。