矿产资源勘查开发中的收入分配

1. 矿产资源勘查开发中的收入分配

1.矿产资源开发中的收入分配
矿业生产主要有3个生产要素,即:广义的土地,主要是矿产资源;广义的资本,主要是资金;广义的劳动,包括技术、劳动和管理等。这3个要素通过投入产出的运作,使本是纯粹自然资源的矿产资源变成社会可以利用的矿产品,并取得相应的收入。这个收入在分配中3个要素分别拿回自己的份额,如图1-4所示。

图1-4 矿业资本构成

(1)矿业资本是矿业老板自己提供的资金,同时以矿业资本为信用基础,还要筹集各种信贷资金,包括银行贷款、预收资金、应付资金等。从用途来说,包括矿产勘查、矿山建设、矿山生产和产品销售所需要的资金等。它既是矿业的启动器,又是矿业生产的血液。
(2)自然资源补偿,包括直接消耗的矿产资源的补偿,以及勘查开发所占用土地资源的补偿,对生态环境破坏需要治理的费用等。
(3)活劳动和物化劳动的补偿,包括勘查阶段(如果是探采结合)、矿山建设阶段、矿山开采阶段、产品销售阶段所支付的工资福利、原材料消耗、设备设施折旧等费用。
(4)资金的补偿,主要是支付的各种形式的利息。在所有占用的资金中,除自有的外,都要有偿使用。
(5)上述3个生产要素的回报,共同构成了矿产品成本。成本实际上是生产要素的价格,它是企业基本生存线、生命线的保证。
(6)企业是社会上以赢利为目的的经济组织,它除了要向社会提供各种商品和服务外,还要向管理社会的政府提供各种税费,以维护社会的正常运转。这也是它的社会责任。
(7)企业生产的商品,即用来出售的产品,通过销售变现,资金的流动又回到原点。通过产品销售收回的资金减去成本和经费就是企业的收益。如果成本大于产品收入,其收益就是负值(亏损);成本小于产品收入,就是赢利。从这一点来说,任何企业的生产经营活动都是有风险的。
从上述收入分配中可以看出,所有成本的补偿都发生在矿产品销售收入实现之前,因此,企业所发生的赢利或亏损都要由企业资本所有者来承担。按生产要素所有者向使用者提供的数量和质量所支付的报酬都已计入成本,不能再参与利润的分配,当然也不承担赢利或亏损的责任。
2.矿产资源勘查中的收入分配
在探采结合的矿业生产中,其分配已经包含在上述矿业生产的三要素之中。这里所说矿产资源勘查中的收入分配,是指采用探采分离模式的、专门从事矿产资源勘查的企业的收入分配。它是以矿业权为最终产品。其收入分配如图1-5所示。

图1-5 勘查资本构成

在这里土地生产要素主要表现为找矿空间,也就是勘查区块。对它的补偿除探矿权使用费之外是不需要付费的,因为矿产资源的勘查根本不消耗土地资源。所以,矿产资源勘查的运作,只涉及对活劳动、物化劳动和资金利息的补偿。现在有争议的是,在矿产资源勘查中,由于资本和技术劳务的分离,导致地勘单位所谓“打工”,即只承揽技术劳务的总承包。他们认为,技术、知识、管理在地质找矿中具有特殊的重要性,不能只拿承包价款,还应参与矿业权项目所获利润的分配;并把它理解为“按生产要素分配”。这种认识显然与“谁投资,谁受益”的分配原则相矛盾,有两种对立的意见:一种意见认为,资本所有者(或项目出资者)和项目技术劳务承担者之间是平行的要素,都有权要求共享项目的收益;另一种意见认为,根据“谁投资,谁受益”的原则,收益应当全部归出资者。因为收益是项目成果价款减去项目成本的所得,而项目成本是技术劳务工程的价款。在这个价款中,对各种投入要素已经作了支付,并且包括合法利润。如果收益是负值,出资者也要承担亏损的责任。但是,在“谁投资,谁受益”原则下,如果出资者认为某种生产要素对成果收益至关重要,它可以让出一部分股权给这个要素。这时这个要素也成为出资者了,在共享收益的同时,也要共担风险。显然这是一种承诺、一种协议,不是通用的规则,也不具有行政强制力。我认为第二种意见是对的,并据此提出如下建议:
(1)关于“收益”的两种情况。对按贡献参与收益分配的问题,在不同的预算标准中有不同的含义。从收益的计算公式看,它等于勘查项目成果的价款减去项目成本之后的所得。而项目成本则有两种情况:
一是如果执行中国地质调查局制定的预算标准,它的成本是项目预算总额,包括人员费、专项物品设备费、外协费、用地补偿费、能源材料费、差旅费、会议费、管理费和其他相关费用,共9项,较之正常的工程价款缺3项,即职工福利费、设备折旧费和合法利润。如果项目有收益,这3项显然已经进入了项目收益。也就是在项目收益中包括这部分项目成本,没有分配给项目承包单位。
二是如果执行市场形成的工程价款包括了技术劳务承包单位的全部成本费用和利税。它的项目收益没有承包者的预算缺失部分。
上述第一种情况中,没有参与项目预算的3项款项应视同参与了项目出资,故要参与项目的收益分配。但这种参与分配的确定,只能是特定的出资者(国家)和特定的承包者(地勘单位)之间的特例,不能强制要求别人也这样做;上述第二种情况中,其项目收益应全部属于出资者的,如果出资者认为其中的某种生产要素对项目收益的形成特殊重要,可以通过让其入股、期权、奖励等形式参与收益分配。
(2)关于奖励的要素。参与收益分配的“知识”、“技术”、“管理”这3个要素都是抽象的,具体指的是什么?这一点需要认真分析,以便有针对性地调动其积极性和创造性。当前通常把这3个要素的代表笼统地归结为地勘单位,让承包勘查项目的地勘单位参与项目的收益分配,为地勘单位争利。这种做法的收效很可能有限。因为一个单位,少则几百人,多则上千人,通过项目收益分到的收入对其不会产生很大的震动效果。其实,在参加项目承包的技术劳动中有很多属于工程,如钻探、坑探、浅井、槽探。这些劳动按质按量完成任务、结算价款时,就已经参与了项目收入分配(初次分配)。作为生产要素,其贡献与报酬已经实现,至此,他们既不应享受收益的好处,也不需承担风险的损失。在参与承包的要素中,对找矿效果真正起重大作用的是少数技术骨干,他们的水平、他们的责任心才是关键。针对他们实行重奖,才能鼓励他们的积极性和创造性;才是贯彻知识、技术、管理等要素按贡献参与勘查项目收益分配的真正用意。因此,不能把要素参与收益分配当成对地勘单位的补贴、对地勘单位的优惠;而要视作一种机制,并找准激励的对象,让这种机制发挥作用。
(3)关于收益分配机制的选择。可以考虑如下3种方式:
一是由勘查出资者向项目技术劳务的承担者出让部分股权,双方共享收益,共担风险。比如,双方协议,在项目收益实现以前,只支付项目技术劳务承担者工程价款的80%,其余20%待项目收益实现之后再补付,分给项目技术劳务承担者。这种方式对实行中国地质调查局预算标准的勘查项目比较适用。因为这个预算标准与市场价格比较,大致低20%,正好作为共担风险的资本。
二是由勘查项目出资者向项目技术劳务承担者让出收益的干股,即项目出资者承诺,只要项目成果有收益,不论收益多少,都按规定的比例向技术劳务承担者分成,但后者不必承担风险损失。
三是勘查项目出资者向项目技术劳务承担者承诺,只要项目成果有收益,就给予项目技术劳务承担者一次性奖励。奖金数额与3个条件挂钩:①收益的规模。收益越多,奖励越多。②找该矿的难度。难度越大,奖励越多。③技术劳务承担者的水平、能力。水平越高,奖励的数额越大。
(4)关于收益分配的实现。知识、技术、管理等要素参与收益分配,必须坚持在收益实现之后分配,不能实行预分配;或者按照权责发生制分配,只能实行收付实现制。这不仅是因为只有收益实现之后才能有现金流可使用,更是因为这种实现本身就是对勘查项目成果的市场认可。而这种认可,无论是对出资者,还是对技术劳务承担者,都是利益攸关的头等大事;如果成果不被市场认可,就相当于企业产出卖不掉的产品,无疑是浪费。所以,强调收益实现后的分配,能够有效避免只追求地质成果数量、忽视成果质量、忽视成果效益的情况,从而有助于从总体上提交地质工作的经济和社会效益,促进地质工作更好地与经济社会发展相结合。

2. （一）地质找矿新机制运行的基本态势

1.政府在地质找矿新机制实施中的主导作用
地质找矿新机制一经颁布实施，各省（区、市）高度重视，他们从组织上、规划上、政策上以及创造良好地质找矿环境上发挥了主导作用，推动地质找矿新机制的贯彻实施。
（1）建立高效的组织保障体系
各省（区、市）都成立了强有力的组织领导机构，组织和领导地质找矿新机制的贯彻实施，如青海省政府专门成立了找矿新机制和找矿突破战略行动指挥部，下设专门的执行机构（图1），这个机构框架，从组织、领导和执行各个层面上，保证了青海省地质找矿新机制的全面实施。

图1 青海省地质找矿新机制及找矿突破战略行动组织机构图

西藏自治区在国土资源部青藏专项（西藏片区）项目办公室下设整装勘查办公室，并设立专家委员会和技术总监。办公室负责整装勘查工作部署，编制整装勘查方案和矿业投资设置方案，并对资金投入强度提出统一要求，监管勘查区内各勘查主体按整装勘查方案要求统一实施，以保证整装勘查有序进行。
甘肃省政府与国土资源部2010年10月签署了《加强地质找矿工作协议》，制定了《甘肃省公益性地质调查及实施矿产勘查总体部署与实施方案》，健全领导机构，组织实施新机制，加大投入，推动找矿突破战略行动，成效显著。
（2）制定地质找矿战略和规划、科学部署地质找矿工作
资源大省都围绕新机制和找矿战略行动的需要，有的新制订了地质找矿发展战略和规划，有的对原战略和规划作了修正，从当前和长远、局部和全局、需要和可能等方面，作出了全面安排。
贵州省国土资源厅提出“准确定位、统筹协调、创新机制、打造平台、优化环境、培育主体”战略。
1）准确定位是管理定位、工作定位、基金定位。管理定位是理顺关系、政事分开、政企分开，按照宏观调控、市场监管、社会管理、维护权益、公共服务的职能要求，定好自己的位，重点制定战略、规划、政策、标准等；工作定位就是具体抓好公益性、基础性地质工作，向社会提供优质公共服务产品；基金定位是明确省级地勘基金要发挥分担风险和政策调控两大功能。
2）统筹协调是统筹部署全省地质找矿工作，统筹中央地勘基金、省级地勘基金、地勘单位、企业及社会资金，加快推进整装勘查。发挥省厅的部门优势，协调省政府与市（州、地）及县（市、区）地方政府、地勘单位、企业以及矿业权人的关系，协调推进地质找矿工作，使各方都各尽其能、各得其所。
3）深化、完善和贯彻落实好新机制，重点在探矿权设置和出让上创新机制，完善制度，探索矿业权管理和智力、技术与资本融合。
4）打造平台。打造新的制度平台，打造统一、竞争、开放、有序的矿业权市场平台，打造地质技术、信息、劳务、中介服务、咨询服务的地质勘查技术服务平台。
5）优化环境。一要优化国土资源管理服务环境，让利、松绑、出政策、解难题，为地勘单位改革发展和推动地质找矿突破做好服务；二要营造良好的地质勘查环境，发挥各级国土资源管理部门优势，为地质勘查提供优势服务和有力保障。
6）培育主体。地勘单位是实现地质找矿突破的主力军，应采取措施，让主力军真正成为工作主体。
（3）制定保障地质找矿新机制运行的制度措施、调动地质找矿的积极性
在贯彻实施地质找矿新机制中，各省（区、市）先后出台多项制度措施，主要包括：加强基础地质工作的制度，以提高地质工作研究程度，减轻商业性地质找矿的风险；加强地质找矿、吸引社会资金的政策，特别是吸引大企业，加大地质找矿的投入；鼓励地勘单位，加强地质找矿的制度；构建良好的地质找矿社会环境的制度措施等。
“公益先行”，加强基础地质工作。“青藏专项”是全国开展整装勘查工作的“试验田”，青海省和西藏自治区在“青藏专项”的实施中创新机制，整装勘查，取得丰硕找矿成果，极大地提高了青海和西藏的基础地质工作程度，实现了地质找矿的快速突破，为全国地质找矿新机制和地质找矿突破战略行动制定和实践提供了依据。2008～2010年，青海省共安排各类地勘项目839项，主要安排基础地质调查、矿产地质调查、环境地质调查、矿产资源勘查项目。累计投入地勘资金27.3亿元，其中，国家财政资金投入8.81亿元，占总投入的 32%；地方财政资金投入8.7亿元，占32%；社会资金投入9.74亿元，占36%。西藏自治区自青藏专项开展以来，加大公益性地质工作投入，大大加强了基础地质调查工作。完成的主要实物工作量有：1∶5万区域地质调查（含矿产远景调查）62607 km2、1∶25万区域重力测量136610 km2、1∶25万水系沉积物测量273626 km2、1∶5万水系沉积物测量52995 km2、1∶5万地面高精度磁法测量8810 km2、1∶25万区域环境地质调查10007 km2、1∶10万区域环境地质调查13420 km2、1∶5万水文地质勘查1504 km2、1∶5万环境地质勘查2530 km2，钻探7.06万m和槽探15.13万m3。随着公益性地质工作程度的加深，西藏自治区地质找矿工作取得了非常突出的成果。提交矿产地32处。其中多龙铜金矿、亚贵拉铅锌矿、程巴铜钼矿等14处属近年公益性工作先行加大投入而新发现的矿产地；驱龙、冲江、厅宫等18处属在过去工作成果基础上发展的矿产地。
为顺利推进地质找矿工作，西藏自治区政府制定了《关于构建地质找矿新机制的实施意见》、《关于进一步规范矿产资源勘查开发管理的意见》、《关于进一步规范地质勘查活动的通知》等一系列政策性文件。为改善勘查工作环境，还出台了一系列如草场补偿、生态环境复垦抵押金、收费标准等规范性文件。强化勘查工作后勤与安全保障体系，开展灾害信息预警预报，加强和谐矿山企业宣传等，为承担项目的勘查单位和矿业权人创造了良好的工作环境。对地质找矿工作程度进行了统一部署，提出“青藏专项”和区财政资金，主要用于基础地质调查和重点勘查区、重要矿种的矿产预查与普查，详查和勘探要引导社会资金开展。自治区围绕经济社会发展需求和矿产资源供求形势，规划勘查目标，根据成矿条件和工作程度划分区块，设置矿业权，全部面向市场，通过招标方式出让矿业权，优选竞标人。优选的条件是：①缴纳价款能力；②勘查作业能力；③勘查资金投入能力；④勘查实施方案合理性；⑤企业的业绩和资信程度等。
黑龙江省以往地质工作比较薄弱，近年来加强了基础地质工作，针对黑龙江省大兴安岭地区覆盖层厚，找矿难度大的特点，早在2008年即以省政府的名义，同中国地质调查局签订合作协议，共同开展公益性地质调查及战略性矿产勘查。第一批合作项目大兴安岭12万km2调查，已取得了丰硕成果，2011年8月又启动了小兴安岭的航测。在“十二五”规划中将进一步实施“基础地质”发展战略。
2.市场在矿产资源勘查配置中的基础性作用
贯彻实施地质找矿新机制以来，市场在矿产资源配置中开始显现基础性作用。
市场在地质找矿、资源配置中的作用，主要表现在三个方面：一是对勘查资本的配置；二是对矿业权的配置；三是对勘查技术劳务的配置。
（1）一些省（区、市）勘查资本的市场配置
黑龙江矿产勘查资本主要是通过市场配置的，而政府主要是搭建“平台”。该省没有设置“勘查基金”，但是他们通过搭建“风险勘查平台”，用来吸引社会资金，已经走在了前面。这种平台虽然还不是常态的有形的市场，但确实起到了市场的作用。在“十一五”期间，全省矿产勘查投入25.2亿元，其中商业性投入15.1亿元，占矿产勘查总投入的60%。此外，省财政出资的6.8亿元，也是按照市场需要的原则安排的，如果把它包含在内，则勘查资本市场配置率高达87%。
其他省（区、市）矿产资源勘查开发资本的市场配置，可以分两个层次，对矿产资源开采的投资，已经全部由企业进行，并且全部市场化，即使政府财政出资，也要通过政府出资的国有或股份制企业、企业再投资的机制，实现市场配置；对矿产资源的勘查投资，在普查阶段以前，以政府财政出资为主。
（2）矿业权配置总体上市场起基础性作用
矿产资源本身是通过使用权被勘查和开采利用的，而使用权即是探矿权和采矿权。当前绝大多数是通过“招、拍、挂”的形式，体现了市场配置的基础性作用。
黑龙江的矿业权配置，除政府掌控的部分外，主要通过市场配置。政府配置矿业权分成两类，一类是通过协议，用行政方法分配给企业或地勘单位；另一类是向市场投放，通过“招、拍、挂”出让。地勘单位自己拥有的矿业权，大多数小而分散，主要通过自己掌握的信息与企业对接，这个过程中虽然体现了市场配置的原则，但缺少公开、公正的竞争。总的来看，黑龙江的矿业权配置，市场起了重要作用，但存在的问题是还没有形成常态的、有形的矿业权市场。
（3）勘查技术劳务的配置基本市场化
据黑龙江省地质矿产勘查开发局所属齐齐哈尔矿业勘查总院反映，他们当前的境遇比较困难，面对勘查劳务市场很难与个体经营者竞争。现行的勘查劳务收费标准已经很低，无利可图。可是个体经营者在压价1/3之后，仍可以承包。这种局面为地勘单位企业化改革增加了困难。然而如果不搞企业化，用事业机制去与个体经营者竞争，更是必败无疑。这实在是两难的选择。虽然地质勘查技术劳务已经市场化了，但存在的问题是缺少全国统一的有形市场，一些东部地区的技术劳务，由于缺少信息，仍然被排斥在市场之外。
3.企业在地质找矿中的主体作用
企业的主体作用是地质找矿新机制的最核心环节，没有企业的主体作用，就没有社会主义的市场经济。企业的主体作用，主要表现在自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束上。面对市场信号，它能作出灵敏的反映；面对宏观调控，它能迅速作出应对；面对市场竞争，它能自动规避风险，提高效益；面对地勘投入，它能通过企业的资金循环，构建长期稳定的来源。
从调查的情况看，企业已成为黑龙江省地质找矿的主要出资者。出资的主要形式是直接购买矿业权，自己组织找矿；或者与地勘单位合作，组成独立的公司，从事地质找矿。从全省范围来说，这些形式主要分为两个层次展开。一是在省一级，由省政府直接出面，在省内外招商引资，主要吸引大型企业进入黑龙江，形成规模效应。为此，他们在20余家业务对接的企业中，根据经济实力、投资能力、矿业经济、专业技术能力等条件，选择了中国五矿集团、中广核产业投资基金中心、中铁集团、中冶集团和中国黄金集团等五家，作为整装勘查合作企业的试点，以推进企业在黑龙江地质找矿中的主体作用。二是在地勘单位一级，积极推进地质技术劳务与企业勘查资本的合作，省地矿局和有色地质局的所属单位，已经形成许多合作勘查项目，体现了企业的主体作用。
甘肃省地质找矿新机制推进过程中，商业性勘查工作在政府引导下，投资热情持续高涨，省政府引入了中国国电集团公司、中国铝业公司、中国大唐集团公司、中国华能集团等大型国有企业，在重点勘查区块不断加大投入力度，使全省直接用于地质勘查的各类资金，从2008年的5.9亿元增长到2011年的21.5亿元。白银公司60多年来，从资源供给、科技创新、人才输送及体制改革等方面，为国家作出重大贡献。其走过的兴—衰—兴道路及其改革的经验，对国有矿业企业改革有普遍的借鉴意义。首先，白银公司从计划经济体制下的探采分离（国家投资找矿，企业采矿），转变为探采一体化，一方面走出去到国外寻找接替资源；另一方面从2008年开始，开展白银矿山周边及深部找矿，已获铜金属（333＋334？）5万t，证实白银矿田深部存在第二找矿空间。2012年2月，公司与甘肃省有色地质勘查局签订了“白银矿田及其外围2012～2015年地质找矿合作协议”，公司每年提供0.8～1亿元经费进行矿产勘查，合作期限届满，有色地勘局力争提交铜金属量50万t、2～3处矿产勘查基地和3～5处找矿靶区。合同规定，公司按找矿成果给地质勘查单位一定股权和相应的货币奖励；其次，白银公司成功改制，引进中信战略投资，改制成“白银有色集团股份有限公司”，建立了科学的企业法人治理结构，实现了所有权和经营权分离。国有控股，企业经营，从制度上解决政企分开问题等经验，为国有矿业企业改革和发展提供了借鉴。
河南省在地质找矿中，企业的主体作用主要体现在企业用资本与地勘单位的技术劳务结合，纳入企业机制运行之中，这在全国具有普遍意义。因为新机制的前三句（公益先行，商业跟进，基金衔接）讲的都是勘查出资，而掌握技术劳务的在中国则主要是国有地勘单位。所以在新机制的实施中，这两个生产要素的主体，如何用企业机制有效结合，是构建地质找矿新机制的主要内容。对此，河南省已经创造了“嵩县模式”。近几年它又在“嵩县模式”的基础上，创造了“订单找矿”和“风险定投”找矿的新经验。
所谓“订单找矿”，是指地勘单位以自己所拥有的矿业权为目标，吸引对矿产有需求的矿山企业对其投资，以实现优势互补。被吸引的企业，一旦看中这个矿业权，愿意先支付一定的投资，让地勘单位自主地去继续开展勘查，并通过订单的形式，认购了这个矿业权。勘查完成之后，如果找到了预定者所需要的矿产资源，预付的投资者即可按评估价，优先获得这个矿业权。
所谓“风险定投”，是在“订单找矿”的基础上，把供给和需求双方都做大，构建坚固的信用基础。供给方是以地矿局为单元，不仅有雄厚的技术力量，而且有经济实力，特别是有很多矿业权（他们叫“综合矿业权包”）；需求方则是有实力的矿山企业组建的投资公司，他们对可供开发利用的矿业权有广泛的需求，一旦达到详查，即可收购。他们所需要的是地勘单位成果很快转化。为此，他们通过协议，愿意预付地质勘查资金给地勘单位。河南省地质矿产勘查开发局通过“风险定投”获得的资金总额将不低于10亿元，首度合作周期为5年。在这个合作中，供给方除了定向出售给投资公司的矿业权外，在矿业权的收益中，投资方还享有一定比例的优惠，作为对支持风险投入的回报。

3. （四）问题和认识

地质找矿新机制在实施中取得重要进展和丰富经验，也还存在不少问题，主要是政府、市场、企业在地质找矿中的定位，以及相互关系，还存在一些不明确、不规范的问题。本书总结了当前各省（区、市）在实施地质找矿新机制中，政府主导、市场配置、企业主体的作用，各省（区、市）在实际运作中差异很大，值得深入研究探讨。
1）在地质找矿中，政府起了主导作用，但主导的内涵并不规范，它的边界在哪，也不清楚。有的是想做什么，就做什么，不受约束。比如政府主导找矿，本来是组织管理的功能，现在变成了政府以财政投入和基金投入找矿，对社会资金产生挤出效应；政府对矿业权的行政管理，扩大到政府对矿业权的收益管理。矿产资源所有权与使用权的分离，本来是所有者的国家，同使用权的企业的分离，可是现在一些地方政府，变成了使用权的批发主体，由他们垄断，向企业分发。矿业权价款也异化了，本来是国家出资勘查形成的资本权益，现在扩大成矿产资源权益（国家不出资的也收取价款）使用。这样做的后果，潜伏着严重问题。矿产资源具有隐蔽性，国际惯例是矿产资源所有权权益的实现，都是放在矿产品销售收入实现之后，这是规律使然。而矿业权价款的收取，是一出让就收款，如果用矿业权价款收取矿产资源的权益必然造成：①企业难以承受。一个使用30年的矿产资源储量，企业需要在30年前就要为它交费。而且现在收取这类价款，只能对民营企业、小矿山实施，大型国有企业并不认同。这又造成企业之间的不公平。②助长政府急功近利。按矿产品销售收入收取资源权益，耗费多少，收取多少，公平合理。当代的政府，只能享受当代消耗的资源。而用矿业权价款收取的矿产资源权益，是当代人收取尚未消耗的矿产资源的权益，等于当代人吃后代人的收益。这必然助长急功近利，寅吃卯粮，后患无穷。
2）在地质找矿新机制实施中，市场配置资源的基础性作用也存在问题。市场配置资源，应当包括矿产资源本身和勘查开采矿产资源的生产要素。诸如矿业资本、技术装备、劳动力、技术等。可现在矿产资源的配置，在起步（普查）阶段基本上由政府掌控；矿业资本，政府出资的部分也是行政配置；技术装备、劳动力和技术，虽然基本是按市场机制配置的，但一些地方政府也在干预，提出向地勘单位配置矿业权，这违背矿业权市场配置原则。矿业权既然是一种财产权，也不能把国有财产无偿送给具有独立经济利益主体，造成国有资产的流失。而且还会在矿业权市场竞争中出现双轨制；有的买、有的送，制造市场的不公。
3）在地质找矿新机制的实施中，企业的主体作用还没有到位。企业的主体作用是社会主义市场经济在地质找矿新机制的核心内容。只有企业是主体，“商业跟进”才有重要意义；只有企业是主体，市场配置才能得以实现，因为企业是独立的利益主体，可以对市场信号作出灵敏反映；只有企业是主体，宏观调控才能产生强有力的功能。可是现在地质找矿中，至少还有30%～40%的找矿投入，企业不是主体，这就产生了不少问题。比如在地勘基金的找矿中，管理基金办是投放者，承担基金找矿任务的企业，不承担投入资金的保值增值责任；承担基金找矿技术劳务的地勘单位，也不是经营矿业权的企业，只要把技术劳务完成了，领回承包款，他们就尽到了责任。在这种地质找矿的运作中，真正经营矿业权的主体（即对地质找矿负有经济责任的主体）是缺失的，实际是政府。矿产勘查是一个漫长过程，每一个工作阶段（普查、详查、勘探）及比例，都要相互衔接。而以政府为投入主体的找矿，现阶段全部用于成矿区带的普查，一旦出成果，又成批进入详查、成批进入勘探，挤走了市场主体，也造成矿产勘查阶段性结构不协调。
4）地质找矿新机制有待进一步完善、健全。根据十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，健全完善地质找矿新机制，核心问题是处理好政府和市场的关系，建立使市场在矿产资源配置中起决定性作用的新机制，简明表述为“市场配置，企业主体，政府调控”。
尊重市场规律，使市场在矿产资源配置中起决定性作用，是市场经济的本质要求，市场配置是地质找矿新机制的核心内容。新机制推行以来，政府主导作用发挥很突出，相比之下，市场配置作用比较弱。要从建立健全全国统一、竞争、开放、有序的矿业权市场和矿业要素市场，和与之相配套的市场体系，要充分发挥中介的作用。要制定具体的政策措施和管理办法，推进市场配置资源，保障矿产资源供给。
要保护市场主体利益，调动市场主体积极性。“企业主体”是市场配置资源的必然要求，矿业企业是发展矿业的主体，是矿业市场的主体，矿业企业进入矿业市场按照市场经济的原则经营矿业、发展矿业。要强调企业是实施新机制的唯一市场主体，不能有非企业单位在同一个市场上同它竞争。凡是愿意对商业性矿产勘查进行投资的，必须取得企业的资格，才能进入。政府投资找矿，要作为国有资本投入企业，地勘单位从事商业找矿，要改制为企业，不同所有制矿业企业在矿业市场上是平等的，受到法律保护。
要发挥政府调控作用，政府要全面、正确地履行“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”职能，要规范政府调控内涵，划清边界。宏观调控必须建立在法律法规间接管理和政策宏观调控的基础上，必须建立在市场配置的基础上；对企业的管理，要在保护其合法权益的基础上实施，要对各种所有制企业同等对待，保护公平、平等的市场竞争；要做好服务，为矿业企业创造良好的政策环境和社会环境；要加强监管，保障矿业有序、持续、健康发展。

4. 勘查服务(劳务)市场

一、地质勘查技术劳务市场涵盖的内容
地质勘查是一项调查研究活动，它的投入产出大致经历三个过程(表10－7):
表10－7 地质勘查投入产出三个过程


从这三个过程可以看出，第一次投入的各种资金，在我国包括地质勘探费、地质大调查经费、矿产资源补偿费用于地质勘查部分、中央财政专项、地方财政专项、社会各方面对地质勘查的投入等。用这些投入，支付地质勘查耗费的活劳动和物化劳动，而产生的则是各种实物工作量。它是为了完成一项地质任务，在地质勘查过程中，根据不同地质条件和地质目的，选用适当的技术手段和技术方法，以实物计算单位表示的各种工程或工作的数量指标，直观地反映使用某一技术手段、方法进行地质工作实物数量。在一定程度上反映地质工作的规模和进度，也是计算价值工作量的基础。第二次投入的是各种实物工作量。通过对这些实物工作量所揭示的客观地质体的观察、测试、试验等，便产出了各种地质矿产信息，包括对岩石、构造、地层等的认识。但这些地质信息开始只是以各自的工程、手段为基础反映出来的，没有整体概念，于是又产生了第三次投入。第三次投入的是通过观察和实验认识的地质信息，再根据地质理论加以综合研究，得出相应的结论，做出地质报告，包括文字和图件。
地质勘查技术劳务就是上述三个过程所反映的以实物形态表现出来的工作、工程手段。根据中国地质调查局提供的附录，这些工作、工程手段的名称和计量单位如表10－8所示。
表10－8 地质勘查工作、工程手段名称、单位、代码


续表


续表


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这些地质勘查技术劳务，仅仅是地质调查局所涉及的，其他一些专业地质勘查还有自己所专用的工作、工程手段，也属于地质勘查技术劳务之内。但是作为地质勘查技术劳务市场所涵盖的内容，则只限于通过市场交易所发生的地质勘查技术劳务。
二、地质勘查技术劳务市场的作用
地质勘查技术劳务市场，是整体地质勘查市场的重要组成部分。地质勘查业产出的产品(或劳务)可以分为三类，其中两个是最终产品，一个是中间产品。
地质勘查任务是运用地质科学理论和各种技术方法、手段，对客观地质体进行调查研究，经济有效地摸清地质情况和探明矿产资源。地质勘查结束后，为社会提供的地质报告和地质资料，就是地质勘查产品，简称地质成果。地质勘查在一定阶段所获得的成果称为“阶段成果”，勘探全面结束所获得的成果称为“最终成果”，地质成果的表达形式是通过地质报告。地质报告是对矿产资源、地质情况进行调查等形式组成的地质资料。地质报告的提交，标志着地质项目的勘查工作按阶段或最终结束。
地质成果具体可以分为:矿产储量成果，固体矿产地质找矿成果，油气地质普查成果，区域地质调查成果，水文、工程、环境地质成果，地球物理及地球化学勘查成果，其他专项勘查成果等。
上述地质成果从反映的客观地质现象的使用价值判断，又可以分为两类:一类是直接利用所反映的地质现象，服务于需求的主体，如各种环境地质、工程地质报告;另一类是根据反映的地质现象，预测地下所蕴藏的矿产资源，服务于矿业的地质报告。这类成果不是以查明地质现象为目的，寻找矿产资源才是目的，即取得矿业权。此外，各种工程技术手段，也可以作为地质勘查业的产品(劳务)独立运行。这样地质成果就可以分成三类产品，分属于两个层次(图10－3)。

图10－3 地质成果产出的产品示意图

地质勘查这三类产品，都是地质勘查技术劳务运作的结果，所以地质勘查技术劳务市场，全面地反映了地质勘查投入形成的活劳动和物化劳动，在地质勘查业整体市场中占有最重要的地位。要发挥地质勘查市场作用，首先要发挥好地质勘查技术劳务市场的作用。其功能有如下三个方面。
(一)优化配置地质勘查资源的功能
地质勘查业是以地球表层为调查对象的行业。也就是说它是按照工作对象划分的，但是它具体的服务对象却是多元的。而地质勘查真正的需要，则是来源于它服务的对象(图10－4)。

图10－4 地质勘查业及其服务对象示意图

图10－4纵横显现不同产业，从横向看，地质勘查业是个独立的行业;从纵向看，它又分属于不同的产业或行业，而且也是这个产业或行业的组成部分。如矿产勘查和矿产开发，共同构成了完整的矿业产业。但是矿产勘查所动用的生产要素，却与它服务对象(矿山企业)所动用的生产要素和生产流程完全不同。它一次供给，可以保证它服务对象的长期需要。在这种情况下，如果它服务的对象自己找矿所支付的成本，高于通过市场获取地质勘查技术劳务的价格，它就会依托于市场。而市场所提供的技术劳务，由于在市场机制的作用下，可以得到充分有效的利用，即使增加一些交易服务费用，也比矿山企业自己找矿节省勘查成本和费用。
(二)调节地质勘查各个要素之间合理搭配的功能
矿产勘查所动用的各个要素技术手段，落实到具体项目时，在需要的时间上和地点上有很大的随机性，即便是地质设计已经确定，在实施过程中也有随时变动的可能。这一点同其他工程、建筑设计有明显不同。这种随机性，给矿产勘查所需各种技术手段的合理利用带来不少困难。如果这些技术手段的施工，都是由经营主体自身承担，即使这个主体同时开展多个地质找矿项目，也难以避免生产能力的多余和不足并存。计划经济时期的地质队，就经常出现这种情况，以致有时为了完成技术手段的任务，不得不本末倒置，在地质设计上专门为技术手段的完成开绿灯。这种情况如果能够通过每个工程手段都独立地进行市场化运作，它就会避免一些工程手段的多余或短缺，使其都能得到合理而充分的利用。这就是它的调节功能。
(三)施加风险和增加压力的功能
在地质勘查技术劳务市场上充满竞争，特别是参与竞标的任何一方，必须以最好的技术方案和成本方案争取中标，又必须以最佳的技术管理和经济管理，优质高效地完成任务。这样的竞争，必然造成优胜劣汰;而每一次劣汰之后，都使地质勘查技术劳务的社会总成本降低一次。这就是施加风险和增加压力的功能。
三、地质勘查技术劳务市场的规则
市场的作用是在遵守市场规则的条件下才能充分发挥;没有规则或有规则不去执行，必然造成市场混乱。因此，建立健全地质勘查技术劳务市场规则，是加强地质勘查市场建设的重要内容。市场规则主要包括以下内容。
(一)市场准入规则
这是指进入地质勘查技术劳务市场的组织单位和个人，必须具有相应的人员、技术、装备、条件，以保证所承担的任务能够保质保量地完成。我国地质勘查技术劳务的资质(即进入市场的资格)共划分为13类，其中每类资质又分甲、乙、丙三个等级。具体专业:地质实验测试，地质钻探、坑探工程，遥感地质调查，航空地质调查，地球物理勘查，水、工、环地质调查，固体矿产勘查，气体矿产勘查，液体矿产勘查，石油天然气矿产勘查，海洋地质调查，区域地质调查。
(二)市场竞争规则
这是指对地质勘查技术劳务市场的竞争方法、手段，要加以规范，防止无序竞争，造成混乱。在制定竞争规则时，要坚持公平性、公正性和公开性。
公平性是指各参与市场竞争的主体，在进入市场竞争时，所具备的条件必须是平等的，不能有特殊，以便让大家在一个起跑线上开始竞争。
公正性是指在市场竞争过程中，市场管理者要以公正的态度对待所有参与竞争的主体，不能厚此薄彼，不能搞特殊。对竞争中出现的问题，要以客观公正的标准来处理，不能有主观随意性。
公开性是指市场竞争过程，一切运作都要开放进行，不能搞暗箱操作;对所有参加竞争的主体，在信息获得上都是平等的，对出现问题的协调和处理，也是公开的。
(三)市场交易规则
这是指地质勘查技术劳务市场的交易方式、交易程序都需要规范化，不能随意变化，让人无所遵循。比如关于信息发布的规定，用什么方式和形式公告;关于竞争方式的规定，用什么方式招标、投标;关于协议成交的规定，用什么要求约束双方;关于成交合同的规定，合同的内容和范本;关于交易程序的规定，具体流程的要求;关于违约、违规调节、处理的规定等。所有这些，其作用在于:①可以使市场交易双方履行诚信，降低交易风险;②可以保证市场的正常运作，从而让市场机制得到充分发挥;③可以降低市场交易成本，避免市场主体的盲动，增加其主动性，从而对发展地质勘查经济起促进作用;④可以保护交易双方的合法利益，维护合法竞争，约束、禁止不合法、不正常的行为，维护各方面的合法权益。
(四)市场仲裁规则
这是指市场管理机构对市场运行中出现的问题如何进行处理的规定。这种处理，不能有随意性，不能依据单位、个人的不同而有所不同。所以必须对这种处理提出要求，作出规定，对其加以约束。这就是仲裁规则。
仲裁规则要凌驾于所有市场主体之上，要有行政的和法律的权威，并且对仲裁的规则事先公布于众，让所有市场主体事前就有所了解。一旦实施仲裁，必须坚持公平的原则，对发生纠纷的双方一视同仁，不能偏袒任何一方。
四、地质勘查技术劳务市场的建设
我国地质勘查技术劳务市场已经形成多年，取得了良好的成就，在发展我国地质勘查事业中发挥了重要的作用。但是，随着改革的深入和地质勘查规模的扩大，它还有一些不适当之处，有待改进。特别是随着地质勘查投资主体和地质勘查技术劳务主体分离势头的扩大，地质勘查技术劳务市场化的趋势会越来越发展，必须加强它的市场建设。这就要在肯定它的成绩的同时，找出它存在的问题，有针对性地加以改进，加强其建设。当前，应当重点针对以下几个方面做工作。
(1)在价格形成机制上还不够完善，总体说价格水平偏低，不能合理地反映资本要素和劳动要素在收益分配上的公平性。这种情况的形成有它的客观原因，即大多数提供地质勘查技术劳务的主体，都是事业性质改变的原地质勘查单位，它一方面还享有一定的财政拨款;另一方面又因为事业费不足和生产能力过剩，而必须对外承担技术劳动。正是在这样的条件下，政府在制定预算价格时，才运用了事业性质的成本管理办法加以规范。但是实际情况是大多数原地勘单位，现在还享有的财政拨款，仅仅是在原有基数上的适当调整，早已不是全额预算的事业单位。因而他们承担地质勘查技术劳务的这部分人员和装备，已经分享不到财政拨款的补贴。对他们技术劳务的价格，应当视同社会上的企业。政府在制定和实施地质勘查技术劳务定价权时，应当正确解决这个问题，以体现各个生产要素之间，能够按照各自的贡献取得合理的收益。而不能强行规定地质勘查投资主体，从资本收益中再分给技术劳务一部分。这样做既坚持了市场经济体制下谁投资谁受益的原则，又坚持了各个生产要素之间公平分配的原则。
(2)在市场公平竞争上还有待改善。现阶段中国地质勘查技术劳务市场，有三类不同的供给主体:一是纯粹的企业，他们自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束。他们在市场上取得的经营收入，在内部要实现全成本核算，在外部要承担社会责任，包括按章纳税、上缴各种费用和基金，负担是很重的。二是原地勘单位属于事业性质，还留有不同额度的财政拨款，对内可以不搞全成本核算，对外可以有不同程度的免税，大多数也不缴纳社会福利基金，他们离退休人员福利基金由财政拨款负担。三是公益性地调单位和地质科研院校，他们是全额预算单位，人头费和经常性经费，财政已经拨给，对外承担的技术劳务只是利用剩余生产能力进行创收。这三种类型单位，在同一个市场上竞争，用一个价格比拼，显然是不公平的。长此下去，必然影响真正地勘企业的发展。对此必须逐步加以改进。首先对政府财政发包的地质项目，应当实行差别化的发包价格，那些已经得到政府财政补贴的单位，应当从承包价格中扣除。其次，政府对事业单位的管理，应当对其创收所取得的收入，严格管理，促进市场的公平竞争。
(3)单项的地质勘查技术劳务市场化还不够发育。中国的地质勘查技术劳务有两类:一类是以地质项目为单元，进行技术劳务承发包，它的供给主体主要是原来的综合地质队，他们工程手段齐全，比较能适应，但他们已有的生产要素，也未必同承包所需要的生产要素完全适应，因而仍可出现要素多余和不足共存;另一类是以单项的工程手段为单元，如钻探、物探、化探、实验测试、地质技术咨询等，独立对地质项目主体承发包。这种市场化最能使各类地质勘查资源得到充分利用，而且有利于专业化技能的提高。特别是，它能使最优秀的生产要素充分发挥作用，如把最优秀的地质找矿专家组织起来，通过市场化运作，承担众多的地质找矿项目咨询，可以从根本上突破专家部门化的局限，实现稀缺资源的优化配置。所以，今后应重点支持单项地质勘查技术劳务市场化，逐步把万能的地质队变成专项技术劳务的勘查企业。
(4)政府出资的勘查基金(资金)同地质勘查技术劳务的整体承发包，在相互配合上还存在问题，主要是各自追求的目标不利于提高地质找矿效果。因为一方面政府资金，在管理上不是以经营矿业权为目的，而是以资金的合理利用为目的。它的管理主体是纯事业单位，不承担经营职责。另一方面从事技术劳务的主体，只能为保质、保量、按时完成规定的地质勘查任务负责，至于这些技术劳务完成之后，能否找到矿产资源，它没有责任。所以，这种结合实际上缺少矿业权经营主体。这是个严重问题，如果不能解决，必将影响中国的地质找矿效率。针对这种局面，应当积极的、有针对性的，在全国支持和发展几十个专门从事矿业权经营的资源性勘查公司，财政资金向这类公司提供政策性支持。

5. 地质找矿新机制运行情况及相关建议

按部领导要求，为了解部实施地质找矿新机制一年来的情况，我们对贵州、青海、西藏、黑龙江四省(区)进行了调研。在调查了解四省(区)资源环境背景、经济社会发展及地质找矿态势的基础上，从政府、市场主体和市场作用的发挥研判地质找矿新机制落实情况及其特点；遵循地质规律、地质工作规律和经济规律，调查研究整装勘查的资源基础、勘查部署技术方法及勘查主体的经济关系和利益分配；对国有地勘单位的现状及其地质找矿中的主力军作用和有关改革发展的主要问题进行调研；在总结经验的基础上，对目前实施地质找矿新机制存在的主要问题梳理、归纳，进行了初步研究，提出了相关建议。
一、地质找矿新机制运行特点
我们对“公益先行，商业跟进，基金衔接，整装勘查，快速突破”地质找矿新机制从政府、市场主体和市场作用进行调查研究，总的情况是在地质找矿新机制实施中，政府起主导作用，企业是市场主体，市场起调节作用。
(一)关于政府的主导作用
政府的主导作用，主要体现在以下六个方面：①组织实施。四个省(区)组建领导小组或办公室，主要领导挂帅，有关部门参加，省国土资源厅和地勘局具体贯彻执行。②制定规划，用规划把本省区的地质找矿战略和当前地质找矿部署结合起来。统筹全局、具体指导。③制定一系列促进地质找矿突破的政策措施，特别在引进商业性投资方面，各显神通。④强化对矿业权的管理，严格资质认证，努力做好矿业权的投放和进入、退出工作。⑤为地质找矿创造良好外部环境，做了大量工作。⑥出资从事公益性地质工作，组织地质找矿技术攻关，建立省地质勘查基金等，做了很多工作。
(二)关于企业的主体地位
1.企业的主体地位
企业的主体地位主要包括两大方面：一是生产要素方面的主体作用；二是企业运行机制方面的主体作用。
(1)在生产要素方面，这几个省(区)勘查投资社会出资占60%～70%，政府出资占40%～30%。
(2)在机制方面，企业作为市场主体，体现了“自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束”的地质找矿新机制运行规则，这种机制在“商业跟进”中已经普遍发挥作用，在地勘单位与矿山企业合资合作中也采用这种机制。
2.地勘单位的主力军作用
我国地勘单位具有得天独厚的优势，特别是它不仅占有我国绝大多数的地质技术力量和地质技术装备，而且占有大量地质信息资料。这些资料对找矿区块的优选，进而对地质找矿的大突破，具有不可替代的作用。
(三)关于市场在地质找矿中的基础性作用
目前地质找矿市场包括三个方面：①勘查投资市场；②矿业权市场；③技术劳务市场。总体说，在目前政府主导的情况下，市场在勘查资源和矿产资源配置中还是起到一定的基础性作用。
(1)勘查投资市场，我国现在还没形成，主要表现为一些上市公司的进入，如紫金、五矿、西部矿业等，其投资通过市场进入的，这个份额有发展趋势。
(2)矿产资源的市场配置，在地质找矿阶段主要体现在矿业权的市场配置上。矿业权市场配置有登记在先、协议出让、“招拍挂”等形式，“招拍挂”是市场配置的主要形式。
目前矿业权出让市场(实际上是政府调控的一种手段)比较完善，矿业权转让市场还不健全，矿业权有形市场建设还有较大差距。“价款”概念的扩大化及操作的不规范，既影响矿产资源收益分配不公，扰乱了矿业权市场。
(3)技术劳务市场，已经全部市场化了。自从〔1999〕37号文件之后，政府要做的地质工作，都是通过发包的形式实现，按预算标准另行拨款，“地勘费基数”不承担任何任务。只是收费标准还没有市场化。
二、矿产资源整装勘查实施情况
(一)基本情况
根据国土资源部关于实施找矿工作新机制和地质找矿突破战略行动的部署，四省(区)都迅速行动，根据本省(区)实际情况贯彻落实，形式多样，各具特点。省(区)政府及国土资源主管部门都十分重视；指导思想明确，把实施找矿突破战略与整装勘查有机结合；省(区)都对本区整整勘查实施统筹规划、统一设计、统一管理；整装勘查工作全面推进，进展不一。总体上看，行动迅速，发展健康。
(二)基本特点
各省(区)整装勘查虽情况各异，但总体概括具有以下6个基本共同特点。
1.前期地质调查成果构成整装勘查选区的基础和条件
各省(区)整装勘查区的选定无一例外的都是建立在长期以来各类地质调查、矿产勘查、科学研究所积累的地质资料信息基础上的，尤其是地质大调查以来所取得的丰富地质、矿产成果资料信息构成了部、省整装勘查区的选定基础和条件，这也充分反映了基础先行的重要性。
2.多元主体勘查、多渠道资金合作，前期勘查与后期开发衔接
各省(区)整装勘查区中，投入勘查资金和拥有矿业权的主体有地勘基金管理机构、地勘单位、企业和其他等，构成多元主体、多渠道资金合作勘查格局，且形式多样：有以股份制形式合作；有以探矿权权益全部或部分转让形式合作；有以为政府“代持”探矿权打工形式合作；有以持有探矿权独资形式开展勘查工作等。企业跟进，使前期勘查与后期开发有机衔接。
3.重视整装勘查区内探矿权管理和利益配置
各省(区)整装勘查区内原有探矿权(少数采矿权)都较多，为顺利推进整装勘查，各省(区)国土资源主管部门都给予不同程度地重视，都根据本省(区)实际情况和相关政策制订相应规范的政策和管理办法，对整装勘查区内原有探矿权的处置和新探矿权的设置予以有效管理，维护了主体的权益和保障整装勘查的顺利实施。
4.建立政策激励机制，调动地勘单位积极性
大部分省(区)地勘单位投入整装勘查的力量基本都占本部门总体力量的2/3以上，维护地勘单位权益，充分发挥地勘单位的积极性是关系整装勘查成效的关键因素，因此，各省(区)都根据本区实际制订出相应的、各具特点的维护地勘单位权益，激励其积极性的具体政策规定。
5.整合技术力量，开展产学研结合
整装勘查推进过程中，各省(区)都比较重视勘查队伍和技术力量整合：一是协调各省(区)内国有地勘单位、其他地勘单位的力量，合理配置整装勘查任务和整装勘查区内各勘查单位力量的配置与协调；二是整合外部力量，加强整装勘查和地质调查工作；三是积极开展产学研结合，加强基础地质和勘查技术方法等研究，重视科技引领作用，以推进整装勘查工作深入发展。
6.政府强力主导推进，创造良好勘查环境
各省(区)整装勘查都是在政府主导下强力推进，省(区)国土资源主管部门直接组织，地方政府积极参与，他们对整装勘查、找矿突破予以极大关注、给予很高的预期和热情，并以不同的方式给整装勘查创造良好的外部工作环境。
三、有关问题及相关建议
从四省(区)情况看，地质找矿新机制实施一年多来，健康发展，取得重要成绩，但还有一些问题需要认真研究，提出解决办法，加强制度建设，健全完善地质找矿新机制，保障和促进地质找矿重大突破。
(一)公益性与商业性地质工作界定和衔接
“公益性”与“商业性”地质工作分开运行虽有时日，但至今仍存在认识上差异而导致工作部署上的不同，其最根本是地质矿产工作中公益性地质工作与商业性地质工作的衔接界面应在哪里?认识仍未统一。要依据地质成果经济属性，从技术规程层面上界定公益性地质工作和商业性地质工作；对经济社会发展不平衡，地质工作程度差异大的地区，实行差别化管理，可以通过转移支付加以支持。
(二)“基金衔接”与“商业跟进”序次定位
在部制订新机制实施后，“公益先行，基金衔接，商业跟进”和“公益先行，商业跟进，基金衔接”两种提法有不同的认识：把商业跟进放在“基金衔接”之前，以示让社会资金直接尽快进入加大勘查力度；有的认为“公益先行，基金衔接”，因为基金作用是降低勘查风险，这个问题需要进一步研究。
从设计基金的初衷讲，是在我国矿产风险资本市场还未建立的条件下，基金是为降低勘查风险而设立的，应该是“公益先行，基金衔接”；而目前的现状是，公益性地质工作程度较高，基金实际上作为政府找矿投资，基金衔接摆在商业跟进之前，就对社会资金起到挤出效应，但在商业跟进之后，再设基金衔接，还有什么意义?这个问题既要从道理上讲清楚，更要对基金功能和公益性地质工作从技术规程层面上加以界定。
(三)整装勘查内涵的界定和规范
整装勘查工作已在全面推进实施中，但从各省(区)对整装勘查的理解和具体实践看，对整装勘查内涵的理解存在很大的差异，其突出表现：一是对整装勘查内涵没有统一的表述；二是各省(区)整装勘查区划分、设立规模差异甚大；三是在同一整装勘查区内多部类地质工作同时开展，从区域地质调查到勘探均含其中，因此，为科学有序规范推进整装勘查的发展，建议应在深入总结研究的基础上，对整装勘查内涵加以界定和规范。
(四)加强基础地质调查，保障地质找矿突破的可持续发展
从调查省(区)看，各整装勘查区无一不是在过去长期地质调查及各类地质勘查成果资料基础上确定的，一些省(区)新的整装勘查后备基地明显不足，因此，在新形势下，特别是在当前各省(区)把精力、人力、财力、物力都集中投到整装勘查区，以求尽快实现找矿突破的现实情况下，建议各级政府及矿产资源主管部门应进一步提高对基础地质调查工作前期性及重要性的认识，统筹当前与长远，协调基础地质调查与当前找矿突破的关系，防止急功近利，切实加强基础地质调查，保障地质工作、整装勘查可持续发展，这是当前应予以重视和解决的问题。
(五)进一步完善多元勘查主体利益配置与协调
当前各整装勘查区中大部均存在投资和探矿权多元主体特点，合作形式多样，利益关系复杂，勘查主体利益(或权益)协调难度大。在政府主导要求下，当前各勘查主体都把精力都先放在加快勘查，尽快突破上，对一些整装勘查后期利益分配问题尚未予以充分考虑。随着工作进程和勘查效益的实现，利益配置问题将会显现，其核心都是矿业权权益配置问题，中央与地方设置整装勘查区内都存在这种情况，对此应有清醒认识和解决之道。在探矿权仍是政府主导、掌控情况下，政府及矿产资源主管部门应进一步规范、明确整装勘查中探矿权配置和各主体权益的保护，以调动各勘查主体积极性。
(六)资源开发与生态环境保护协调发展
矿产资源勘查开发与生态保护是一对矛盾，在生态文明时代，如何处理好这一矛盾，是关系到以资源环境的可持续利用，保障和促进经济社会可持续发展的重大问题。西藏地处青藏高原“世界屋脊”“地球第三极”“亚洲水塔”生态环境特殊；青海地处三江之源，我国“水塔”，是国家重要生态屏障；黑龙江大小兴安岭天然林覆盖率高达75%，是东北地区重要生态屏障，而这些省(区)又都矿产资源丰富，许多整装勘查区就落在生态功能区之中，整装勘查进程与后期矿产开发必然会对脆弱的生态环境造成负面影响，因此，建议在制订整装勘查总体规划中应统筹考虑整装勘查与生态环境保护协调问题，要根据分类分级差别化管理原则，系统论证，协调勘查开发与生态环境保护关系，达到既保护生态环境，又合理实施整装勘查及后期开发实施找矿突破。
(原载《国土资源部咨询研究中心专家建议》2011年12月14日，作者与余养力、王希凯、樊笑英、陈元旭、张兴合作撰文)

6. 地质工作体制机制建设的目标和任务

一、思路和目标
(一)总体思路
构建地质工作体制机制的总体思路是:以党的十七大精神为指导，坚持科学发展观，深入贯彻落实《国务院关于加强地质工作的决定》，遵循市场经济规律和地质工作规律，系统推进适应社会主义市场经济体制的地质工作新体制和新机制建设;建立地质工作统筹部署协调机制，保障过渡时期地质工作高效运行。明确政府、市场和企业在地质工作中的职责。健全完善地质勘查要素市场体系，充分发挥市场配置资源的基础性作用，科学运用政府宏观调控，保障地质工作高效、健康、持续发展。构建中央和地方两级管理、分工明确的地质工作新体系。调整政府职责，培育工作主体，搭建市场平台(图7－3)。

图7－3 地质工作新体制新机制思路

近期，重点是建立地质工作统筹部署协调机制。建立政府与企业合理分工、相互促进的地质勘查体系，健全中央和地方政府各负其责、相互协调的地质工作管理体制。按照“公益先行，基金衔接、商业跟进，整装勘查、快速突破”的思路，统筹中央与地方地质工作，统筹公益性与商业性地质工作，统筹中央财政出资的地质工作，提高各种资金的效率，快速实现矿产勘查的重大突破。
(二)目标
1.总体目标:建立与社会主义市场经济体制相适应的地质工作新体制和新机制
尊重市场经济规律和地质工作规律，坚持在政府宏观调控下充分发挥市场基础配置作用，确立企业在商业性地质工作中的主体地位。完善地质勘查市场体系，进一步培育市场主体。逐步形成公益性与商业性地质工作相互促进，中央和地方地质勘查工作相互协调、勘查与开发紧密衔接、良性循环，政府和企业分工明确、各负其责的地质勘查新体制和新机制。
2.近期发展目标:建立与社会主义市场经济体制相适应的地质工作体制框架
建设高素质的、规模适度、结构比较完善的公益性地质调查队伍，队伍大大增强能力，基本适应经济社会发展的需要;地勘单位通过深化改革，形成比较规范的勘查市场主体;建立矿业权市场，风险勘查资本市场和勘查技术与劳务市场等。
建立和完善地质找矿新机制。形成政府与企业合理分工、相互促进的地质勘查体系，健全中央和地方政府各负其责、相互协调的地质工作管理体制，按照整体部署、合理分工、有机衔接的原则，统筹部署全国地质工作。在重要的成矿区带，开展整装勘查，提高各种资金的效率，快速实现矿产勘查的重大突破。
3.中长期发展目标:建立比较完善的与社会主义市场经济相适应的地质工作体制机制
公益性地质工作主体和商业性地质工作主体建设到位，建立完善规范的地质工作市场体系。公益性地质调查队伍规模适度、结构合理、装备精良、能承担重大任务，适应经济社会发展的需要。勘查市场主体，矿业权市场，风险勘查资本市场和勘查技术与劳务市场等形成并规范运行。
如图7－4所示。

图7－4 地质工作体制机制构建目标图

二、主要任务
(一)调整完善管理体制
1.调整管理关系、明确政府职责
按照行业特点和职能统一的大部门体制要求，调整各类地质工作管理关系，实现国土资源主管部门对各类地质工作的统一管理。一是将中央财政出资开展的地质工作统一由国土资源部管理，实现国家地质工作的统一规划部署和组织实施。二是明确中央和地方政府在地质工作中的职责划分。中央政府主要负责全国性、跨区域和海域的基础地质、环境地质、矿产资源潜力评价和重点成矿区带矿产远景调查。地方政府主要负责本地区的区域性、基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查工作，为国土资源管理提供业务基础支撑，为经济社会发展提供公益性服务。中央和地方要建立紧密联系机制，形成全国地质工作“一盘棋”。
调整后的国土资源行政主管部门，要按照宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务的职能要求，做好自身定位。从微观管理退出去，转向宏观管理。重点做好研究制定战略、规划、政策、标准，加强市场的调节与监管，强化地勘行业管理。
2.建实建强公益性地质调查队伍
建设一支人员精干并相对稳定、装备精良、以高新技术为支撑、调查与科研相结合，能担当重大战略任务，善于攻坚打硬仗的高素质、专业化公益性地质调查队伍。
中央公益性地质调查队伍要扩大规模、优化结构，提高能力。要以中国地质调查局现有单位为基础，通过组建、划转、调整和扩编，弥补专业队伍缺失，完善队伍结构，扩充队伍规模，充实专业力量。组建精干的油气资源调查研究队伍，作为国家公益性、基础性油气资源战略调查的主体力量;充实海洋地质调查研究队伍，加强海洋地质调查与综合研究工作;充实水文环境和地质灾害专业队伍，加强水文环境地质调查和地质灾害监测预报预警及防治工作;充实物探地质调查队伍，加强区域地球物理勘查，引导物探技术发展与应用;做强境外地质调查队伍，为实施矿产资源走出去战略搞好地质基础支撑与服务;整合建立矿产资源综合利用研究机构，纳入公益性地质调查和国家科技创新体系。
省级公益性地质调查队伍，必须是经省级编办批准的具有独立法人资格的公益性事业实体，具有符合从事公益性地质工作要求的组织结构、管理与质量监控体系，专业技术人员规模、结构以及资质、装备能承担公益性地质调查工作，拥有固定的办公场所及基本的基地保障条件。通过建设，使得省级公益性地质队伍在性质、人员、经费、基地及装备、资质等硬件条件方面，普遍得到加强，公益性事业实体的特点突出，服务于中央和地方的能力逐步增强。
建成中央省级协调运转的公益性地质调查队伍体系。中国地质调查局要加强对省级公益性地质调查队伍的业务指导，建立紧密联系机制。
3.培育壮大勘查市场主体
按照“谁投资，谁受益”的原则，确立企业投资开展商业性地质工作的主体地位，鼓励各类社会资本、国有矿山企业、地勘单位改制企业以及混合所有制企业成为勘查市场主体。通过深化地勘单位改革，促进地勘单位和矿业企业联合组建勘查公司，矿业企业前向延伸，组建勘查公司以及积极发展民营勘查企业等措施，形成培育不同层次、各具特色的勘查市场主体。
积极适应国家事业单位改革的步伐与要求，深化国有地勘单位改革。总体设计、因地制宜、分类指导、稳步推进。将行使政府职能的事业单位参照机关管理;将从事公益性和社会服务性的地质工作，纳入事业单位管理;将主要从事生产经营性活动的单位，逐步实行企业化，确立企业法人主体地位。一是加快公商分离，进一步建实建强地质调查院、地质环境监测总站等公益性地质队伍，为国土资源管理提供基础支撑，为社会提供内容丰富、形式多样的服务。二是进一步完善企业化经营机制，做大做强地勘企业。加快队伍结构调整，以矿为本，纵向延伸，做强勘查，走向开发，形成商业性地质队伍的主体产业，转换管理模式和经营机制，模拟并逐步实现企业化经营。三是着力搞好基地建设，管理好各类其他人员，照顾好离退休老同志。当前，在推进改革发展的过渡时期，围绕解决遗留问题、矿业权配置、盘活土地、转增资本金、出让收益分配等实际问题，积极总结“内蒙古模式”、“广东模式”、“河南模式”、“陕西模式”和“云南模式”典型经验与做法，总结地勘单位改革发展的基本规律，广泛总结各地的有效做法，采取经验引路、政策支持的方式，出台促进国有地勘单位改革发展的指导意见，充分调动地勘单位找矿主力军的积极性。
4.建立完善地质勘查市场体系
完善矿业权市场。规范矿业权无形市场，建设矿业权交易有形市场，形成全国统一、竞争、开放、有序的矿业权市场。
对探矿权实行分类、分级、分区管理，对不同风险的探矿权实行区别化对待。规范探矿权准入和转让行为，依法禁止圈而不探或以采代探的行为。提高地质勘查准入条件，对探矿权人完不成最低勘查投入等规范要求的，逐步削减勘查面积。对圈而不探者实行强制退出制度。在重点成矿区带适当提高最低投入标准，建立逐年退出机制。
加快建立风险勘查资本市场。培育矿产勘查投资风险市场，促进风险勘查。借鉴市场经济国家风险投资机构的成功经验，探索现阶段适应我国国情的勘查风险投融资公司设立的条件、相关法律权利义务关系和运作机制，制定相关制度，建立风险勘查资本市场。
建立勘查技术服务市场。培育地质技术、信息、劳务等服务组织，完善储量、矿业权评估机构和评估师管理制度，建立注册地质师执业准入资格制度。吸纳地勘单位、注册地质师、社会工人，培育工勘技术与劳务;通过咨询服务机构、行业协会提供市场信息与市场自律服务。
(二)建立健全运行机制
创新完善符合地质调查工作特点的地质工作统一部署协调机制、公益性地质工作稳定投入机制、地质工作激励机制、勘查开发一体化机制、地质资料集群化服务机制以及地质科技稳健发展机制。
1.统筹部署地质工作，实现地质找矿重大突破
按照“公益先行，基金衔接，商业跟进，整装勘查，快速突破”的总体思路，统筹部署全国地质工作。国家财政出资的地质工作，实行多技术、多手段、多领域、多目标综合部署，做好地质勘查前期工作，降低找矿风险，引导社会资金和大型企业投入，实现整装勘查、产学研结合，矿业权、资本、技术等勘查要素综合配备，发挥地勘单位技术优势和矿山企业资金和管理优势，协调攻关，加快勘查突破。
公益性地质工作主要用于开展基础地质调查、矿产资源潜力评价和重点成矿区带矿产远景调查。地质勘查基金主要发挥政策调控和降低勘查风险的作用，主要用于找矿潜力大且社会资金投入意愿不强的矿产勘查，同时根据国家矿产资源战略储备调控需要，开展相应的勘查工作。地质勘查基金实行开放式运作，可根据需要与社会资金合作开展重点矿种和重点成矿区带以预查、普查为主的风险勘查工作，找矿成果按照合同约定方式处置。社会资本要积极投入地质找矿工作，有条件的可以依法依规独立投资地质找矿项目。
根据全国与省级矿产资源规划和地质勘查规划，结合矿产资源潜力评价成果，在地质工作程度较高、近期有望取得重大找矿突破且适宜开展大规模勘查的地区划定整装勘查区。按照全面部署、合理分工、有机衔接的原则，搭建中央和地方财政与社会资金多元投资合作、勘查单位人才与技术和矿业企业资金与管理优势互补的地质找矿大平台，引导多种渠道资金加大勘查投入力度。
中国地质调查局会同中央地质勘查基金管理中心、省级国土资源行政主管部门，研究提出整装勘查区设置方案，报国土资源部批准并向社会公告;组织编制整装勘查实施方案，协调推进整装勘查，定期评估工作进展。
整装勘查区内已有的探矿权，探矿权人要按照整装勘查实施方案的统一要求开展勘查工作。资金实力不足的，可以采取与地质勘查基金或其他投资人合作的方式继续投入勘查，也可以依法转让探矿权。勘查程度高于整装勘查统一要求的勘查区块，要纳入整装勘查实施方案统筹考虑，推进资源合理开发利用。
整装勘查区内未设矿业权的区域，按照整装勘查统一要求，综合考虑勘查方案合理性、勘查作业能力、资金能力、业绩和资信等要素，公开规范引入社会资金投入勘查，促进地勘单位和矿业企业优势互补、强强联合。
2.建立地质工作激励机制
地质工作是一项复杂的系统工作，专业技术人员关键而又宝贵。如今，地质技术资源十分有限，国家应制定必要的保护政策，使得地质技术人才能引得进、留得住，特别是要千方百计稳定国有地勘队伍，充分发挥国有地勘单位找矿主力军作用。
研究制定国有地勘单位承担国家财政出资开展的矿产勘查项目的找矿成果收益分配政策。如承担国家出资勘查项目并形成大中型矿产地的地勘单位，按照项目合同约定分享成果权益，并对有突出贡献的个人给予奖励。
设立地质调查成果奖、地质科学研究成果奖、地质找矿奖和找矿技术创新奖等，对在基础地质调查、地质科学研究、地质找矿突破等方面作出突出贡献的集体或个人进行奖励，调动地质工作者积极性和主动性。
研究制定出一些政策吸引毕业生到基层单位工作。建立地勘单位与地质高校的合作机制，在订单式人才培养、定向委托培养等方面加强产学研结合，大力培养创新型人才、复合型人才和科技领军人才。
3.建立地质资料集群化服务机制
在统一标准、统一规范的基础上，建设国家级地质资料数据中心和省级地质资料数据分中心。通过网络连接各个地质资料数据中心的门户和服务平台，最终形成一个依托公共网的、虚实相结合的地质资料数据共享网络体系，为全国地质资料数据的网络化管理和公共服务提供支撑。
建立分类分级的集群服务政策和互联共享机制，以全国地质资料馆为核心，国土资源实物地质资料中心、国土资源部委托的地质资料保管单位、31个省级地质资料信息机构为骨干，紧密联系中国地质调查局所属有关单位，各省地调院、环境监测院、地矿局等专业服务单位，依托网络共享服务平台，重要和综合信息适度集中，地区和专业信息多级分布，逐步建立全国地质资料信息资料服务集群体系，实现地质资料集群化服务。

7. 河南省地质找矿新机制及找矿突破战略行动运行情况调研报告

摘要 本文在实地调研基础上，综合分析了河南省找矿突破战略行动和找矿新机制的落实情况，总结了特点与规律；归纳了河南省国有地勘单位对于改革发展的设想；最后重点对政府投入、科技进步、矿产勘查开发与生态环境保护、矿业权退出机制、地勘单位改革等现实问题，提出了思考与建议。
2012年9月5—12日，“地质找矿新机制实施情况调查研究”课题组组织有关专家，赴河南省调研地质找矿新机制和找矿突破战略行动运行情况，调研组还就河南省处理矿产资源勘查开发和生态环境保护关系、地勘单位改革与发展等问题进行了研讨，针对相关问题提出了建议。
一、基本情况
(一)找矿新机制实施情况
河南省从2009年初“地质找矿改革发展大讨论”开始，确立了符合本省实际的“重大项目带动、战略合作搭桥、整装勘查突破”的总体思路，积极推进构建地质找矿新机制的实践探索。
制定政策，构建多个主体“找矿联盟”。省国土资源厅通过不断深化“嵩县模式”合作互利共赢的内涵，出台《关于印发省地质勘查基金合作勘查管理暂行办法的通知》(豫国土资发〔2011〕17号)、《关于规范与省地质勘查基金项目合作勘查的通知》(豫国土资发〔2011〕56号)等相关文件，搭建地质找矿新机制的制度平台，引导社会资金积极投入矿产勘查领域，构建多种形式多个主体的找矿联盟。
政府“投入”与社会资金合作勘查新形式。按照这种新机制，河南省矿产勘查资金投入稳步增长，政府出资成倍拉动社会资金。2011年，该省在5 片国家级整装勘查区内总共安排重点勘查项目39 项，累计投入勘查资金约10.13亿元，其中，中央财政投入1300万元，占1.28%，省财政投入3亿元，占29.62%，社会资金投入约7亿元，占69.10%，资金渠道来源呈多元化态势，总的情况是“政府主导、公益和基金衔接、企业跟进”。政府主导解决了矿业权协调、不同主体利益分配、勘查成果及时转化等问题。制定相应的政策措施，发挥了国有地勘单位主力军作用，调动了矿山企业的找矿积极性，实现了中央、地方、地勘单位和社会各方力量的相互联动。
(二)找矿突破战略行动开展情况
河南省高度重视地质找矿工作，成立了找矿突破战略行动领导小组，由主管副省长任组长，省发改委、财政厅、国土资源厅等部门为成员单位。省国土资源厅设立办公室，厅领导兼任办公室主任，承担起地质找矿第一责任人的职责。在广泛宣传的基础上制定规划，统一部署地质勘查工作、统一安排矿产资源勘查项目、统一管理勘查队伍，加大勘查资金和技术力量的投入，组织实施了财政资金、社会资金、“走出去”三个层面的地质找矿工作，成效显著，其中在伊川盆地非常规资源、通许含煤层、小秦岭深部金矿、栾川铅锌多金属矿及驻马店新蔡铁矿等勘查项目都取得了重大突破。
(三)整装勘查区设置情况
河南省在2009年就实施了“嵩县矿集区整合勘查”，它是根据矿床形成规律，对位于同一成矿带、同一成矿系统或处于一个矿集区一定范围物化探异常区内的若干个探矿权的勘探项目，进行统一规划设计、统一工作部署、统一组织实施的一种勘查形式，做到各种要素有效整合(矿业权整合、勘查资金整合、工作项目整合、勘查技术力量整合、勘查成果整合、成果按股份分配)，以期实现大项目、大投入、新机制、大突破。
河南省在2010年初确定了全省88个非煤炭矿产重点勘查区，总面积达22263km2，占全省成矿区总面积26%。此后，按国土资源部部署，设立了5个国家级整装勘查区，将原设重点勘查区中的44个涵盖其中，总面积31718km2，占该省成矿区总面积70%～90%，包括了该省铁、钼、铅锌、金、银、铝土矿等重要成矿带。
(四)生态环境保护情况
河南省在处理好矿产资源勘查开发与生态建设环境保护二者之间的关系方面认识统一，政策到位，投入增加，取得明显效果。
河南省永城市为矿产资源勘查开发和生态建设环境保护“双赢”树立了样板。目前河南省在推广宣传永城经验，对全国具有积极的示范意义。
二、地质找矿新机制运行特点
在地质找矿大讨论中，河南省将认识和实践相结合，创造了整合勘查的“嵩县模式”。近年来，在贯彻落实地质找矿新机制中，又有新的发展。
(一)政府投入与社会资金合作勘查
河南省近年在“嵩县模式”基础上，创造了省地勘基金和社会资金合作勘查的新形式。近几年政府出资从事地质找矿的力度很大，投入财政资金16亿元，采用合作勘查的方式，拉动社会资金30亿元。主要做法是：在同一个地质项目中，政府与企业、地勘单位联合出资，按出资比例，形成股权结构。
1.合作勘查
(1)合作勘查项目的起步，主要限制在矿业权空白区，必须从预查开始。
(2)对已有矿业权区的矿业权人提出申请，要求与省地勘基金合作勘查，可以不受勘查阶段的限制，但是原有矿业权在合作之前，必须进行价值评估确认。
(3)合作勘查的终止阶段，可以进行到普查、详查，必要的可以做到勘探。
2.合作勘查单位的资格
对于不同矿业权的空白区(地面上的矿业权空白区、采矿权证平面范围下同矿种的矿业权空白区、采矿证平面范围下不同矿种的矿业权空白区)，有区别地选择不同类型的企业、单位进行投资合作、联合勘查。
3.合作勘查项目的股权比例及办证主体
(1)合作勘查各方经协商确定各自出资比例，依照风险共担、成果共享的原则，签订合作勘查合同(协议)。其中，省地勘基金投入原则上不低于30%。
(2)合作勘查区设置的探矿权，按投资比例将股权固化到合作各方，地面的矿业权空白区初期探矿权，由省国土资源厅委托省属国有地勘单位申请办理。省属国有地勘单位及其全资公司对所有新立预查项目均可参股，其比例暂定为不低于10%，不高于40%。
4.合作勘查项目的管理
(1)合作勘查项目承担单位，由省国土资源厅通过招标形式确定。同一整装勘查区原则上只能由一个国有地勘单位承担，勘查工程施工除外。
(2)合作勘查项目要进行总体设计，经合作各方共同审定，确定投资额度后分年度实施。优化设计方案须经专家论证后，征得合作各方同意。
(3)合作勘查的出资方式原则上应为现金，实行专户管理、专款专用。
(4)项目承担单位和勘查施工单位，要加强对项目资金和技术的管理，严格遵守财务会计制度和技术规范，并积极配合有关部门和出资方的检查监督。
5.合作勘查项目的成果处置
(1)合作勘查的各方必须签订勘查合同。勘查合同要按照国家和省政府有关矿业权出让管理规定，约定未来矿业权处置方式。
(2)合作勘查成果可以部分或全部出让。出让时，同等条件下，合作方有优先购买权，各优势企业有优先受让权。
(3)对于已设采矿权深部的勘查成果，原则上应有偿配置给符合整合主体资格、参与合作勘查的在上部开采的矿业企业。
(4)对没有查明矿产资源储量、没有进一步勘查意义的合作勘查项目，经专家及合作各方共同审定后可予以终止。所余资金，按投资比例退回。放弃勘查的区域为社会公有。
这种合作勘查，较好地解决了政府基金独立运作所出现的诸多矛盾和难题。比如：①它解决了政府基金独立找矿对商业跟进所产生的“挤出效应”，如今是多种资金并进，不存在谁挤出谁的问题；②它解决了政府基金独立找矿对承担技术劳务的地勘单位，所产生的“打工仔”效应，如今是地勘单位也有了自己的股份，为自己找矿；③它解决了政府基金独立找矿，在获取找矿区块上，在矿业权的核算上的不公平竞争。如今是一个精英主体，享受相同待遇，执行相同制度；④它解决了政府基金独立找矿在一些领域(比如已设矿业权深部)难以进入的障碍，如今通过合作勘查都可以顺利进入。
(二)“订单找矿”与“风险定投”
“订单找矿”就是地勘单位以自己所拥有的矿业权为目标，吸引对矿业权有需求的矿山企业投资，实现优势互补。被吸引的企业，一旦看中这个矿业权，并愿意先支付一定的投资，让地勘单位自主地去继续开展勘查，便通过订单的形式，认购了这个矿业权，勘查完成之后，如果找到了预定者所需要的矿产资源，预付的投资者即可按评估价优先获得这个矿业权。
“风险定投”是在“订单找矿”的基础上，把供给和需求双方都做大，构建坚固的信用基础。供给方是以地矿局为单元，不仅有雄厚的技术力量，而且有经济实力，特别是有很多矿业权(他们叫“综合矿权包”)；需求方则是有实力的矿山企业组建的投资公司，他们对可供开发利用的矿业权有广泛的需求，一旦达到详查，即可收购，他们所需要的是地勘单位成果迅速转化。
这种“风险定投”，实际上是一种融资形式。出资方给地勘单位的投资，相当于“预付款”或无息贷款。地勘单位只有使用权，没有所有权，双方是债权和债务的关系。但是这种预付款，进入地勘单位之后，就是该单位的法人财产权，完全可以自主使用，不受提供资金一方的干预。所以地勘单位可以自己决定找矿目标矿种、找矿计划，有完整的生产经营自主权，形成了“用自己的钱，给自己找矿”的机制，彻底摆脱了“打工仔”的处境。
“风险定投”这种融资形式有其独特优越性，主要表现在以下方面：
(1)它的使用周期比较长(5年)，使用的范围和探求的目标没有严格的限制。这完全适应于矿产资源勘查周期长、不确定因素多的特点。地勘单位在利用这些资金找矿过程中，可以有一个总体的、长期的、全面的谋划，有广泛的活动余地，有利于提高找矿效果。
(2)它是以借贷的形式出现的，是债权主体，不是股权主体。而且这个债主，所要偿还的不是现金，而是可供他们开发利用的矿业权。这就使传统的地勘单位在经营思想上必须转型，由只注重提供地质成果的数量，转到提供有现实利用价值的矿产资源，以便偿还债务。如果取得的地质成果债权人不要，那将陷入破产的边缘。这是巨大压力，也是最有效的机制。
(3)它主要是以拥有较多的矿业权、地质信息和找矿技能为信用基础。这就必然要求地勘单位要重视矿业权的获得，重视找矿技能的提高。
三、找矿突破战略行动与整装勘查的几个特点
(一)地质调查成果为地质找矿突破科学部署提供了坚实的基础
该省在“九五”末已完成了1：20万、1：25万的区域地质调查、区域物探、区域化探、区域水文与地质环境调查，实现全覆盖；1：5万区域地质调查及物化遥调查已覆盖了重要成矿带和重要经济区；对东秦岭—大别山构造带的基础研究取得了一系列重大成果；“十五”后期又启动了农业地质、城市地质调查；“十一五”期间，新领域地质服务工作得到迅速发展，同时，矿产勘查工作向新矿种、新领域延伸；持续的地质调查、矿产勘查和科学研究积累了丰富的地质资料信息，为该省找矿突破方案制定和科学部署提供了坚实的依据和支撑。
(二)遵循地质工作规律部署找矿突破战略行动
该省找矿突破工作部署比较全面、协调，主要表现：一是部署既考虑突出矿产勘查，又考虑加强基础地质调查，把地质调查真正视为前期性、基础性工作，以保障矿产勘查的可持续发展。二是既考虑重要矿产，也考虑一般矿产勘查；既考虑金属矿产勘查，也考虑非金属矿产勘查，从保障经济建设，社会发展，市场需求平衡，来考虑矿种勘查的平衡部署。三是既考虑加强矿产勘查，提高增量补给，也重视矿产的综合利用，集约节约利用，以提高资源利用效率保障供给。四是既充分发挥现实地质找矿科技手段，积极开展工作，又针对当前部署重大基础地质理论与科学研究、关键技术突破及应用等；地质工作部署总体上反映了既满足当前地质工作及找矿突破，又考虑长远的可持续发展，既考虑局部突破，也考虑整体协调发展的思路。
(三)整装勘查是矿产勘查找矿突破的主要形式，但不是唯一平台
该省重要矿产勘查是按固体矿产勘查和老矿山找矿两大部分部署展开，而固体矿产勘查又分为“整装勘查”区、重点勘查区、一般勘查区三个层次进行的。
整装勘查组织合作形式多样。根据针对老矿山深部外围的整装勘查、煤下铝土矿勘查、重要成矿有利区域矿权空白区整装勘查、同一矿区(带)矿业权密集区整装勘查、优势矿业企业资源需求情况和特点，合理组织并采取多种形式合作勘查和利益配置，以调动各方面参与整装勘查的积极性。
(四)地质找矿突破实践推动了地质工作的发展与转变
根据该省地质工作研究程度较高而又大面积第四系掩盖区及深部地质研究不足的情况，该省有些地勘单位提出了地质工作逐步实施以地面工作为主向三维调查发展，以基岩区为主工作向覆盖区发展，以生产型为主向生产服务型发展，以随生产项目研究向前瞻性研究发展等推动了地质工作发展。
四、国有地勘单位现状及改革发展设想
(一)基本情况
河南省国有地勘单位主要分属河南省地勘局、河南省有色地矿局、河南煤田地质局及河南省核工业地质局等。截至2011年底，省属国有地勘单位有35个，人员28993名，其中在职职工14331名，离退休14662名。省属地勘单位在找矿突破行动中发挥了主力军作用，他们不仅承担了该省绝大多数财政出资和社会资金的矿产勘查项目，而且积极拓展省外市场，在新疆、西藏、内蒙古等10多个资源丰富省(区)建立了资源勘查基地，部分地区已取得找矿突破。此外他们还积极走向非洲、美洲、澳洲、中亚及东南亚等地区进行矿产勘查，其中多个国家找矿取得重大进展和突破，为我国资源战略做出积极贡献。与此同时，该省地勘单位还利用自己专业优势，积极服务，投身社会公益事业。
(二)改革发展设想
河南省国有地勘单位改革发展的思路是：贯彻中发5号文件精神，遵循事业单位分类改革的步骤和要求，按照“精干过渡、以建促改”的基本思路和坚持“分类指导、分业推进、分级组织、分步实施”的工作方针，妥善处理好改革、发展、稳定的关系，积极稳妥地推进改革。
(1)建设好精干的公益性地质调查队伍(即公益一类)。理清公益性地质工作与商业性矿产勘查的关系，健全省级公益性地质工作队伍，为地方政府决策、国土资源管理和经济社会发展提供技术支持和综合服务。
(2)建设好精干的商业性地质勘查队伍(做好地勘企业)。按照“一局一集团、一队一公司”的架构，引导地勘单位建设壮大各种类型的国有地勘企业、合资合作企业等，适时组建从事商业性矿产勘查和开发的匡有地勘集团公司，按照现代企业制度规范运作。
(3)过渡好国有地勘单位(公益二类)。通过“精干”队伍，使地勘单位逐渐分离出“公益二类”事业单位。过渡期国有地勘单位职能定位：继续作为财政投资地质找矿的主力军，保证财政拨款渠道不变，对取得突出找矿成果的地勘单位予以奖励；负责离退休职工管理、基地管理、授权监管国有企业资产。在过渡期内严格控制地勘单位队伍规模，基本上不再新增事业编制人员。同时，剥离其社会职能，将所属学校、医院等，按在编人员、占有资产状况整建移交地方。
五、需要进一步研究的几个问题
(一)关于规范政府投入完善地质找矿新机制的问题
要进一步健全完善新机制，使地质找矿投入保持持续增加，需要研究政府投入与社会投入的关系，重点是研究政府投入的问题。
要健全完善地质找矿新机制，规范政府投入，明确功能定位：①“公益先行”做的是矿产资源调查和资源潜力评价等公益性地质工作，政府财政投入，费用核销；②“基金”的设立是为行使风险勘查资本市场(当前我国尚未形成)的功能。对于找矿风险大的社会资金不愿投入的地区(区块)，通过“基金”投入工作，降低找矿风险，使社会资金有意投入，而对于社会投资意愿进行商业性勘查的工作地区(区块)，“基金”不该去投入工作。“基金”作为周转金要有保值的机制。需要进一步界定“基金”的功能定位；③政府投入找矿的资金是政府作为出资人投入的资本(国有资本)，按照政企分开的原则，政府不能直接投资找矿，政府投资作为国有资本可投入到国有企业、股份制企业(国有资本股份)以及企业化的地勘单位。承担商业性矿产勘查的主体是企业，承担矿产资源勘查的企业要拥有矿业权；④目前收取的“价款”已不是原来文件的内涵，发生了异化，实际是炒卖资源，不少省(区)甚至出现空白地也收探矿权“价款”的现象，更是没有道理，因此要进一步明确价款的内涵及其功能定位。
(二)关于依靠科技进步实现地质找矿突破的问题
依靠科技进步，实现找矿突破，才是矿产资源勘查开发真正意义上发展方式的转变。调研中相关单位反映了依靠科技进步的困难和问题，提出了制度和政策层面的建议，他们认为国土资源部颁布的《找矿突破战略行动实施方案》中，对依靠科技进步推动找矿突破的政策不明确、措施不具体，基层反映强烈，建议部在总结推广河南等省经验的基础上，制定依靠科技进步推进找矿的有关政策措施，解决当前普遍存在的资金无处投放、项目低水平重复的问题，解决目前一些传统地质理论指导效果不明显，一些传统的、过时的技术方法造成地质工作效率低下的问题。
(三)关于矿产资源勘查开发与生态建设环境保护的问题
河南省近年来持续探索以生态文明建设为统领，以不牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化“三化”协调发展的新路子，取得了新突破，获得了新启示。建议国土资源部总结推广河南省经验，处理好生态建设环境保护与矿产资源勘查开发的关系。对于形成矿产资源战略储备基地所造成的生态环境破坏和污染的补偿主体是政府；矿区勘查造成的生态环境破坏和污染补偿主体是企业。
建议国土资源部尽快研究综合勘查开发矿产资源的办证问题，制定相关政策和技术规程，推进矿产资源综合勘查、综合开发。
(四)关于建立完善探矿权退出机制的问题
河南省反映，部分县、市矿业权面积占其国土面积70%以上。但多数探矿权是由经济实力差、以运作矿业权为目的的小型企业登记，相当部分探矿权人没有开展地质勘查工作。而剩余的空白区，找矿潜力小，且难以整装勘查。在进行探矿权整合或开展深部找矿时，这些探矿权人不是漫天要价，就是不愿与其他企业进行合作，很难协调。
《国土资源部关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》规定，“不参加整合又达不到整装勘查要求的探矿权人，由整合主体给予合理的补偿后退出。”但在实际操作中，因无法律政策依据而无法推进。因此，必须建立退出机制，有法律法规依据，有合理的补偿标准。这样既能解决“圈而不探”的问题，又能解决整装勘查中的相关问题。
(五)关于解决地勘队伍属地化改革的遗留问题
中化地质矿山总局河南地质勘查院反映，由于该院未属地化，在省财政厅没有单位账号，不能承担河南省“两权”价款项目，由于缺少地方配套资金，申请“中化地质矿山总局地勘基金项目”和国土资源部“国外风险勘查项目”也受限制，当前地质找矿任务繁重，项目很多，该院由于体制的原因，接不到任务，技术力量和装备处于半闲置状态。
河南省核工业地质局属地化后，隶属于省国防科技工业局，而现在该局不仅从事铀矿地质找矿，已经形成了地质矿产勘查、工程建设、地质产品生产为主的三大产业，而且在金、银、铅锌等找矿上取得重要成果。但他们感到目前管理体制不顺，不利于地勘单位改革发展，希望归口管理。
以上问题的存在，影响地质找矿事业，也影响地勘队伍的发展和地质职工物质文化水平的提高。建议在这次贯彻落实中央5号文件中，理顺管理体制，解决1999年改革中遗留的问题。
(原载《地质工作战略研究参考》2012年12月25日，作者与余养力、王希凯、陈元旭、张兴合作撰文)

8. （二）地质找矿主力军作用

国有地勘单位是在计划经济体制下成长壮大的，几十年来为国家地质事业发展作出重要贡献，具有地质找矿无可替代的优势。
他们不仅占有我国绝大多数的地质技术力量和地质技术装备，而且占有大量地质信息资料。这些资料对找矿区块的优选，进而对地质找矿的大突破，具有不可替代的作用。
目前，国有地勘单位正处于改革的过渡时期，当国有地勘单位摆脱旧体制，成为真正意义上的市场主体时，将会发挥更大的作用。
1.国有地勘单位的优势
当前国有地勘单位优势主要表现：一是掌握有长期工作积累的大量、系统的地质资料信息；二是具有比较完备、先进的地质勘查工作技术手段和装备；三是有一支素质较高的、专业齐全的、经验丰富的地质工作专业技术人才队伍。
在当前实施地质找矿突破战略行动、整装勘查中，这些优势已得到充分的发挥，是地勘单位在这些工作中发挥主力军作用的最关键支撑要素。
2.找矿突破中的主力军作用
各省（区、市）地质找矿突破、整装勘查工作都是建立在地勘单位长期工作提供的资料信息基础上的。
（1）提供了大量的基础地质信息成果
甘肃省地勘局建局50多年来，在基础地质调查、固体矿产勘查和水工环地质工作中取得了丰硕成果。在找矿突破战略行动中，发现和评价了格尔珂、早子沟、大桥等超大型金矿，石板墩大型磁铁矿，尤其是国宝山铷矿等具有超大型规模前景的重大找矿成果，有望成为国家级稀有金属勘查开发基地。
西藏自治区国有地勘单位在驱龙铜矿、甲玛铜矿等重大发现中作出了突出贡献。
（2）承担了大量的地质找矿项目
各省（区、市）在实施地质找矿突破战略、整装勘查中，绝大部分勘查项目是由国有地勘单位承担，各地勘单位也把主要勘查工作要素投入到整装勘查、找矿突破工作中去，许多地勘部门把三分之二的力量投入其中，真正起到主力军作用。
青海省国有地勘单位在实施地质找矿战略突破行动中，承担了该省绝大多数财政出资和社会资金投入的矿产勘查项目，探索实施探采一体化，效果明显。
西藏自治区国有地勘单位在推进改革、走企业化道路的过程中，地质生产能力逐步增强，在实施地质找矿新机制、青藏专项、地质找矿突破战略行动中发挥了主力军作用。
河南省属地勘单位承担了该省绝大多数财政出资和社会资金投入的矿产勘查项目，找矿效果明显。同时，积极拓展省外市场，各国有地勘单位在新疆、西藏、内蒙古等10多个资源丰富的省（区、市）建立了资源勘查基地，部分地区已取得找矿突破。如在新疆哈密、内蒙古探明了两处特大型钼矿；在新疆西昆仑西段查明了一处特大型优质铁矿；在西藏当雄、嘉黎一带查明了6处大中型矿产地，获得一大批银铜铅锌资源储量等。
（3）与企业合作，充分发挥承担地质找矿主力军作用
企业化程度比较高的地勘单位，也是地质找矿效果比较好的地勘单位。地质找矿投资和地质找矿技术劳务的结合，在一个企业的主体内，或者在两个主体之间通过企业对企业的连接，才能形成高效的地质找矿机制。青海省有色地勘局就是这方面的良好例证。他们现有从业人员1943人，其中各类专业技术人员384人（地质人员318人）。“十一五”期间，共承担各类地勘项目240个，投入地勘费6.18亿元，累计圈出水系沉积物异常501处，磁法异常118处，普查基地16处，提交可供开发矿产地10处，新增资源量：金98 t、铁矿石2.9亿t、铜铅锌206万t、银1092 t、钴2万t、钨1.1万t。
甘肃煤田地质局是从事煤田地质勘查的一支专业化工作队伍，与甘肃省煤炭资源开发投资有限责任公司一套人马，两块牌子。
（4）积极实施矿产资源“走出去”战略
河南省积极走向非洲、美洲、大洋洲、中亚及东南亚等国家或地区，在几十个国家进行矿产勘查，其中多个国家找矿取得重大进展和突破。如几内亚铝土矿勘查，累计探明铝土矿资源储量超过我国铝土矿保有资源量总和；利比亚铁矿勘探，已探明铁矿资源量为特大型规模；坦桑尼亚维多利亚金矿普查，矿床规模已达大型以上等。
海南省地质局在非洲、东南亚、南美洲有关国家开展地质找矿和矿业开发工作，努力实现探、采、选、冶及深加工一体化经营。目前，该局已在国外申请获得矿权50多个，面积1600多平方千米。