社会保险水平差异

1. 社会保险水平差异

一、问题的提出
我国学术界对于社会保险费率（以下简称“费率”）的“高低之争”始于1999年前后，主流观点认为应减轻企业社会保险负担以提高国际竞争力（李珍 等，1999），因为社会保险缴费挤出了企业利润（周小川，2000）。对此，微观领域的研究主要集中在企业的承受力（刘钧，2004）和高费率对不同行业、不同规模企业的影响（孙博 等，2011；封进 等，2012）。宏观领域的费率研究主要集中在其对劳动力市场的影响（朱文娟 等，2013）和对消费及储蓄的影响（白重恩 等，2012）。随着2015年2月以来我国法定费率连续四次降低或阶段性调低，该论题的讨论涉及到了配套政策的拟定和最优费率（苏中兴，2016；景鹏 等，2016；杨俊，2017）。2018年7月，中央印发《国税地税征管体制改革方案》，将各项社会保险费交由税务部门统一征收，掀起了全社会对费率的新一轮关注：统一征收在提高遵缴率、夯实社会保险缴费基数（以下简称“费基”）、提高征缴效率的同时，是否会对国内中小企业造成普遍的利润挤出（郑秉文，2018），留出的降费空间有多大（朱小玉，2019）。

伴随社会保险制度的萌芽、发展、改革和优化，我国社会保险费率经历了从无到有、从低到高、从高到减的过程。费率制定权限从最初的中央拟定、全国统一发展到各地自行拟定、差别化执行再到综合改革下的逐步统一。当前的社会保险名义费率水平是多种因素共同作用的结果：既有制度转轨的历史性因素，也有人口老龄化的趋势性因素，更与多种制度性因素有直接关系。2019年4月，我国第五次启动社会保险降费改革，将基本养老保险单位缴费比例降低至16%，并继续阶段性降低失业保险费率和工伤保险费率。不同于前四次改革，第五次降费是一次深度的综合性改革：不再局限于名义费率的下调，而是着眼于统一各地差异化的名义费率和对“碎片化”费基政策进行规范化改革。在经历前后连续四轮“小步多次”和第五次“综合统一”降费改革后，我国社会保险法定总费率水平已经发生了明显变化。第五次降费前，我国整体名义总费率为37.25%；降费后，整体下降了3个百分点以上。当前，我国大部分地区社会保险名义费率已低于德国（39.93%）、法国（43.95%）、意大利（37.98%）、奥地利（37.75%）、西班牙（37.33%）等部分欧洲国家的水平。

本文聚焦全球范围内的费率情况，呈现了不同地理区域、不同国家群体近十几年来的费率调整变动趋势。通过对部分国家参数设计差异，如费基限额、筹资责任、税收制度、劳工制度等多方面的分析，揭示费率确定和变动的深层机理，力图用客观、全面、公正的观察视角进行国际比较。最后，从综合配套改革的角度总结国际费率调整的经验，为我国下一步社会保险制度的深化改革提出参考建议。



二、全球和部分国家费率水平
我们以美国社会保障署发布的分地区2006～2018年《全球社会保障计划报告》为主要数据来源，分析全球缴费的整体水平和2006年以来的发展趋势。

（一）总费率及变动趋势

在2006～2018年的三个观察区间内（2006～2007年，2010～2011年，2016～2018年），全球166个国家和地区的社会保险总费率（以下简称“总费率”）均值在20%～21%，略有下降（0.7%），分区域变动趋势如图1所示。



根据图1所示，2006年以来欧洲、亚太地区、美洲、非洲四大区域费率变动呈现“两降两升”的整体趋势。欧洲是社会保险制度的发源地，有着较为完善的社会保险制度。国际金融危机和欧洲债务危机使得大部分欧洲国家紧缩福利开支，并持续推进社会保险费参数设计改革，其中举措之一就是控制和降低费率，增加市场主体活力。因此，欧洲总费率变动呈现下降趋势。亚太地区费率也呈现下降趋势，但与欧洲的情况不同，亚太地区费率的走低与劳动报酬水平的过快增长有关。该地区的实际工资增长率远高于全球其他地区，企业和个人合规参保的成本压力不断增加。因此在经济增速换档、债务水平攀升、公共风险频发的宏观背景下，多数亚太地区国家选择调低费率以对冲费基过快上涨带来的成本压力。美洲和非洲总费率走出相反的上升趋势。美洲总费率上升主要源于南美地区对过去私有化之路的反思和纠偏。为了遏制替代率的下降，回应民众对改革的期待，南美洲国家纷纷选择新建非缴费型社会保障项目以减少贫困，增加雇主缴费以完善责任分担机制，构建多层次保障体系以促进社会公平，这些举措一定程度上提高了美洲总费率水平。非洲则尚处于社会保险制度建设初期，正经历保险项目从无到有、筹资由少增多的积累过程。同时由于参保主体承受能力比较有限，整个缴费体系相对脆弱，受经济环境和政治局势的影响，总费率上下起伏比较明显。

此外，部分典型国家群体——中东欧国家、OECD成员国和新兴经济体的总费率下降趋势更为显著。中东欧国家由于制度转轨原因，历史上设计了高费率化解转制成本，近十年通过制度结构性改革已从平均接近40%的总费率下降到近30%，累计降低超过8个百分点。OECD成员国的总费率从30%下降到25.6%，降低4.4个百分点，说明高收入国家同样在实施社会保险缴费端的“减负”措施，且力度不小。新兴经济体主要由亚太地区新兴经济体（以中国、印度为代表）和南美新兴经济体（以智利、阿根廷为代表）组成。由于亚太地区新兴经济体数量较多、向下调整幅度更大，使得新兴经济体费率整体均值水平呈现明显的下降趋势，降低约4.5个百分点。

（二）全球个人与企业的费率结构

除了关注总费率，个人与企业如何进行缴费责任分担同样值得研究。三个观察区间内，全球整体个人平均费率基本保持在7%左右，75分位值（P75）在9%左右；企业平均费率在13%～14%之间，75分位值在20%～17%之间，企业费率与个人费率比值在2左右。2016～2018年，四个统计区域个人费率水平从高到低依次是欧洲(10%)、美洲(6.7%)、 亚太地区(5.9%)、非洲(4.4%) ；企业费率水平从高到低依次是欧洲(18.6%)、非洲(11.4%)、亚太地区(10.6%) 和美洲(10.5%) ；企业费率与个人费率比值从高到低依次是非洲(2.59)、欧洲(1.86)、亚太地区(1.80)和美洲(1.57)。可见，非洲国家的雇主在社会保险缴费中分担责任相较最多，美洲国家的雇主相较责任分担最少。具体如表1所示。